martes, 9 de febrero de 2010

Organizaciones Internacionales-2

PARTE PRIMERA: EL ESTATUTO JURÍDICO DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

LECCIÓN I: LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES:
GENERALIDADES

1. Origen y desarrollo histórico de las Organizaciones internacionales.
2. Concepto de Organización internacional:
a) Los componentes: Estados o, eventualmente, otras organizaciones internacionales.
b) El origen: un acuerdo internacional.
c) La esencia: La personalidad jurídica.
3. La especificidad de las Organizaciones internacionales: La producción de normas destinadas a los Estados o, eventualmente a otras Organizaciones internacionales.
4. Caracteres y clasificación de las Organizaciones internacionales.
5. La participación en las organizaciones internacionales.


Definición dada por la CDI

 organización instituida por un tratado u otro instrumento regido por el DI y dotada de personalidad jurídica internacional propia.
 Pueden contar entre sus miembros, además de Estados, otras entidades

Definición dada por la doctrina

 asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo int., dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros.

1. Origen y desarrollo histórico de las OI

Hasta el s. XIX el DI fue un ordenamiento de una Sociedad compuesta por un número pequeño de Estados de origen europeo-occidental.

Las relaciones que se producían en el seno de esta Sociedad eran básicamente horizontales y estaban regidas por un Derecho fundamentalmente de coordinación limitado a favorecer la coexistencia y, ocasionalmente, a facilitar la cooperación entre ellos a través de técnicas primordialmente bilaterales.

A esta realidad social y jurídica se refería el TPJI cuando, en su sentencia de 7.12.1927 en el asunto Lotus, afirmaba que:

«el DI rige las relaciones entre Estados independientes [...] a fin de regular la coexistencia entre colectividades independientes o para la prosecución de fines comunes» (CPJI, Serie A, n. 10, p. 18).

Desde entonces la situación ha cambiado profundamente puesto que la estructura de la SI ya no es exclusivamente interestatal y además ha perdido homogeneidad como consecuencia de la expansión y diversificación de los sujetos int.

Por lo que respecta a los Estados, su número se ha visto multiplicado por cuatro a lo largo del siglo XX, al tiempo que se han intensificado las diferencias de poder, desarrollo económico y valores culturales entre los mismos.

Además, nuevos sujetos, junto al sujeto clásico o Estado, se han ido abriendo paso para tratar de satisfacer las exigencias de la vida int., entre ellos destacan con luz propia las OI.

De la existencia y autonomía de estas OI pronto se hizo eco el TIJ, al sostener en su dictamen de 11.4.1949, en el asunto de la Reparación por daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, que:

«el crecimiento de las actividades colectivas de los Estados ha hecho surgir ejem¬plos de acciones ejercidas en el plano internacional por determinadas entidades que no son Estados» (C.LI, Recueil, 1949, pp. 178-179).

¿Qué cambió entre estas dos resoluciones judiciales?

Incremento de las actividades colectivas de los Estados motivado por la creciente interdependencia entre los mismos.
«el DI rige las relaciones entre Estados independientes [...] a fin de regular la coexistencia entre colectividades independientes o para la prosecución de fines comunes» (CPJI, Serie A, n. 10, p. 18).
«el crecimiento de las actividades colectivas de los Estados ha hecho surgir ejemplos de acciones ejercidas en el plano internacional por determinadas entidades que no son Estados» (CIJ, Recueil, 1949, pp. 178-179).

Fruto de la revolución científica e industrial que se plasmó en el desarrollo de los medios de transporte y de las comunicaciones, con la consiguiente intensificación de los intercambios.

Aparecen así nuevas necesidades que las naciones individualmente eran incapaces de satisfacer

Su solución pasaba necesariamente por la cooperación entre ellos

Numerosos sectores como el tráfico postal, las telecomunicaciones, el ferrocarril, la navegación fluvial o el comercio int., al trascender las fronteras, exigían una acción concertada de los Estados, para lo que la técnica tradicional del acuerdo bilateral resultaba insuficiente.

Se unía, además, la progresiva afirmación en la vida int. de una serie de intereses colectivos frente a problemas mundiales como

la paz;

el desarrollo;

el medio ambiente,

cuya satisfacción desbordaba las posibilidades de un solo Estado.

Para realizar esta cooperación, los Estados, en un primer momento, utilizaron los recursos propios de una Sociedad de yuxtaposición de sujetos soberanos, esto es, la celebración de conferencias int. y la adopción de tratados multilaterales.

Pero pronto fueron conscientes de la insuficiencia de estas técnicas para coordinar y gestionar una cooperación que se hacía cada vez más necesaria.

Lo que les llevó a crear mecanismos institucionalizados de cooperación permanente y voluntaria, dando vida así a unos entes independientes dotados de voluntad propia destinados a alcanzar unos objetivos colectivos.

La presencia de las OI está favoreciendo la humanización, socialización, organización y democratización de la SI. Esto se manifiesta en que:

1) Sirven de foros donde germinan nuevos valores, como los derechos humanos, el desarrollo y la igualdad económica, la descolonización, la protección del medio ambiente, etc.;

2) favorecen la incorporación de nuevos actores en la escena int., como los individuos o las ONG;

3) acercan la acción int. a los particulares, alejando el espectro de la «diplomacia secreta»;

4) favorecen la permanencia e institucionalización de las negociaciones int. y la adopción de decisiones por mayoría influye en las formas de elaboración de las normas int.;

5) favorecen el desarrollo de procedimientos de control de la aplicación de las normas int., así como la definición de regímenes de sanciones int. organizadas.

El origen de las OI se puede situar en el período de tiempo que va de 1815 a 1914

Durante este período, la SI asiste al desarrollo de dos fenómenos que posibilitan este nacimiento:

A) las Conferencias int.

B) El establecimiento de estructuras institucionales permanentes.

A) Las Conferencias int.

Las grandes potencias vencedoras de las guerras napoleónicas y otras naciones europeas comenzaron a reunirse con cierta periodicidad en el seno de Conferencias, adoptando acciones concertadas (políticas e incluso militares. P. Ej.: Acta final del Congreso de Viena de 9 de junio de 1815

A finales del siglo XIX estas Conferencias empiezan a desbordar el continente europeo, las Conferencias de Paz de La Haya de 1899 y sobre todo de 1907, constituyen un importante punto de referencia en la evolución de las OI pues marcan una clara tendencia hacia la periodicidad y hacia la universalización

Asimismo, destacar que estas conferencias utilizan la técnica del tratado multilateral

Estas Conferencias prefiguran las OI pero son aún OI dado que carecen de órganos propios permanentes dotados de competencias particulares.

Pronto, los Estados se dieron cuenta de las insuficiencias de estas conferencias, lo que les llevó a establecer estructuras institucionales permanentes.

B) El establecimiento de estructuras institucionales permanentes.

La primera vía abierta a esta institucionalización de la cooperación es la representada por las Comisiones fluviales, destinadas a regular y facilitar la navegación por determinados ríos int.

P. Ej.: Comisión Central del Rin (Acta final del Congreso de Viena de 1815 y creada por el Tratado de Maguncia de 1831),

La Comisión Europea del Danubio (Tratado de París de 1856) para cuya gestión se dotaron de unos secretariados permanentes compuestos por personas de diversas nacionalidades.

La segunda vía son las Uniones administrativas internacionales destinadas a canalizar de manera permanente e institucionalizada la acción concertada de sus miembros en sectores técnicos específicos como:

Las comunicaciones (Unión Telegráfica Int., 1865; Unión Postal Universal, 1874; Oficina Central de Transportes Int. por Ferrocarril, 1890...),

La higiene (Oficina Int. de la Salud Pública, 1904),

La industria (Oficina Int. de pesos y medidas, 1875; la Unión para la Protección de la Propiedad Industrial, 1883; la Oficina de Estadísticas Int., 1913),

La agricultura (Oficina Int. de la Agricultura, 1905), etc.

La conjunción de los dos procesos (cooperación multilateral y creación de estructuras orgánicas) posibilita la transición de la técnica de la conferencia int. a la OI. Y esta transición se consolida con la creación de la Sociedad de Naciones (SDN) en 1919.

Primer ejemplo de OI de:

 vocación universal (en 1938 llegó a contar con 54 Estados miembros) y

 competencia general, esto es, no sólo técnica sino también política, destinada a desarrollar la cooperación entre las naciones (grandes y pequeñas) y a garantizar la paz y la seguridad int.

Paralelamente a la SDN, y en el terreno de las relaciones laborales, va a ver la luz otra Organización, esta vez de vocación social: la Organización Internacional del Trabajo (OIT),

Se dota de una estructura original dado que junto a los delegados de los gobiernos van a participar también representantes de los trabajadores y de los empresarios.

Por otra parte, la propia SDN impulsa la creación de nuevas OI técnicas y económicas, como la Organización Económica y Financiera, la Oficina de Cooperación Intelectual, etc., al tiempo que se crea el TPJI que empieza a funcionar a partir de 1922 en La Haya.

El fracaso de la SDN, al no poder impedir que se desencadenara la 2ª GM, lejos de llevar a abandonar la vía de la cooperación multilateral institucionalizada, provoca el convencimiento en la necesidad de crear una nueva Organización mundial mejor estructurada y más eficaz.

De ahí, el que ya en plena conflagración se empe¬zase a diseñar por las potencias aliadas un nuevo tipo de OI, que se concretaría al finalizar la guerra en la Carta de UN, firmada en San Francisco el 26.6.1945, que establece la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

A partir de la 2ª GM las OI van a conocer una espectacular proliferación, propulsada por dos fenómenos: la revitalización de los Organismos técnicos a escala universal y la institucionalización del regionalismo int. a través de la creación de OI regionales.

A) Revitalización de los Organismos técnicos a escala universal

Se produce por la creación del “Sistema de UN”, conformado esencialmente por un numeroso grupo de Organismos especializados que gravitan en tomo a NU algunos de reciente creación y otros mera prolongación de las antiguas Uniones administrativas int.
P. Ej.: OACI (1944), UNESCO (1945), FMI (1944), BIRD (1945), OMS (1946), OIT (reorganizada en 1946), UIT (reorganizada en 1947), UPU (reorganizada en 1947), la OMM (reorganizada en 1947), la OMPI (1967), ONUDI (1979); AIEA (1956) o el GATT (1947) hasta su reciente inclusión en la OMC (1994).

B) Institucionalización del regionalismo int. a través de la creación de OI regionales

1º.- Fracaso del sistema de seguridad colectiva establecida en la Carta de NU provocando la aparición de una serie de OI; P. Ej.: OTAN, 1949; UEO, 1954; Pacto de Varsovia, 1955...

2º De orden político tendiendo a organizar la cooperación a escala de un continente (OEA, 1948; Consejo de Europa, 1949; OUA, 1963…

3º De naturaleza económica y comercial, favorecido por los ensayos de integración regional y por la ola de descolonización a partir de los años sesenta

 EUROPA, Comunidades Europeas (1951 y 1957); EFTA 1959.

 AMÉRICA, ALAC, 1960; el MCCA, 1960; el CARICOM, 1973; el MERCOSUR, 1991; la Comunidad Andina, 1996.

 ÁFRICA: Consejo de la Entente, 1959; CEDEAO, 1975; la Unión del Magreb Árabe, 1989; la Comunidad Económica Africana, 1991; la Unión Africana en 2002.

 ASIA Y OCEANÍA, la ASEAN, 1967…

Crecimiento continuado de OOII

Unas 50 OI existían antes de la 1ª GM,

Unas 80 con anterioridad a la 2ª GM ial,

Hoy superan con creces las 300.

Ahora bien, no todas estas OI tienen la misma importancia y entidad, sino que difieren considerablemente unas de otras en su forma, estructura, funciones y eficacia.

2. Concepto y caracteres de las OI

Definición dada por la CDI

Organización instituida por un tratado u otro instrumento regido por el DI y dotada de personalidad jurídica internacional propia. Pueden contar entre sus miembros, además de Estados, otras entidades

Definición dada por la doctrina

Asociaciones voluntarias de Estados establecidas por acuerdo int., dotadas de órganos permanentes, propios e independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros.

a) Los componentes: Pueden contar entre sus miembros, además de Estados, otras entidades

Las OI tienen una composición esencialmente interestatal por cuanto están constituidas casi exclusivamente por Estados soberanos;

Esto permite distinguirlas de otras entidades int., como las Confederaciones de Estado, los Estados federales o las Uniones entre la Metrópoli y sus colonias.

Esta característica lleva, además, a que en numerosos convenios multilaterales donde se las mencionan se las vaya a definir como “Organizaciones intergubernamentales”.

Ahora bien, la práctica ofrece, cada vez más, ejemplos de Organizaciones que se abren a la participación de sujetos no estatales.

De este modo nos encontramos con supuestos de OI que permiten la participación en las mismas a otras OI, incluso como miembros de pleno derecho (P. Ej.: La CE en la FAO; la ONU en la UIT) o la de ciertos territorios dependientes que no han accedido a la independencia pero que poseen unos servicios competentes que les permiten hacer frente a las obligaciones derivadas de tal pertenencia;

P. Ej.: UPU, art. 2; La Organización Metereológica Universal, art. 3 d), e), y f).

b) El origen: un acuerdo internacional u otro instrumento regido por el DI.

Las OI son sujetos de derecho derivados o secundarios, es decir, deben su existencia a un acto jurídico previo y exterior a la Organización.

Lo usual es que este acto jurídico creador adopte la forma de un tratado multilateral negociado en el marco de una conferencia intergubernamental, por lo que estará sujeto a las normas propias del Derecho de los tratados.

El acuerdo creador de la Organización frecuentemente adoptará una forma solemne, e incluso se le dará una denominación especial para marcar su trascendencia
P. Ej.: Carta, Pacto, Constitución, Estatuto, Acto Constitutivo.

Puede ocurrir que el acto creador tenga otra forma, por ejemplo, una Resolución de una conferencia internacional

P. Ej.: ASEAN (Asociación de Naciones del Sureste Asiático);OPEP…

O una declaración solemne

P. Ej.: Consejo de Cooperación del Golfo, Declaración adoptada por los Estados de la Península arábiga por la que éstos aprobaron en 1981 la Carta del Consejo de Cooperación del Golfo.

En estos casos estaremos ante acuerdos internacionales en forma simplificada.

También cabe que la Organización sea creada por órganos estatales que no comprometen a los Estados en el plano int. pero que luego da lugar a una práctica concordante de los gobiernos revelando una voluntad convencional;

P. Ej.: Consejo Nórdico, fruto de decisiones paralelas de los Parlamentos nacionales de los Estados interesados.

OSCE, creada por un instrumento que expresamente se declaraba como «no tratado internacional» y que ha dado lugar a una entidad jurídica que, aunque posee numerosos de los rasgos propios de una OI, no puede ser calificada propiamente como tal.

Las organizaciones creadas por medio de instrumentos regidos por el derecho interno de un Estado no constituyen OI, a menos que después se haya adoptado y haya entrado en vigor un tratado u otro instrumento regido por el DI.

P. Ej.: la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN), aunque figuran entre sus miembros 83 Estados, fue creada por un instrumento regido por el derecho interno de un Estado;

Instituto del Mundo Árabe, creado como fundación de derecho francés por veinte Estados.

Unión interparlamentaria: Creada por parlamentos nacionales, pero su propósito se limita estrictamente a la cooperación parlamentaria y los Gobiernos de los países participantes no concurren a sus reuniones, ni estos la han considerado en ningún momento como una organización internacional, por tanto se clasifica normalmente como ONG.

Dado que todavía a día de hoy es difícil que las OI obtengan un reconocimiento general de su estatuto jurídico no sólo en DI sino también en foro interno, aquellas que no han sido creadas mediante tratado tendrán que demostrar la existencia de un acuerdo entre los fundadores;

Esto será esencial cuando pretendan disfrutar de las ventajas de su estatuto int., por ejemplos de la inmunidad, y el tratado internacional será en la gran mayoría de los casos la prueba más fácil de ese estatuto

Su establecimiento mediante tratados permitirá distinguirlas de otras estructuras institucionales.

En primer lugar, de ciertos organismos subsidiarios autónomos fruto de resoluciones de órganos de OI preexistentes, tal y como sucedió con la UNCTAD, creada en 1964 por resolución de la AG de NU,

O con la ONUDI, instituida en 1965 por resolución también de la AG de las NU pero que se transformó posteriormente en un Organismo especializado de las NU al dotarse en 1978 de un tratado constitutivo.

En segundo lugar, el tratado será el criterio diferenciador esencial entre las OI y las ONG, cuya base jurídica está constituida por un acto de derecho interno

Las ONG constituyen uno de los actores más relevantes en la escena int.,

Pero a diferencia de las OI, están constituidas por asociaciones, fundaciones e instituciones privadas, fruto de la iniciativa privada o mixta con exclusión de todo acuerdo intergubernamental,

Son constituidas de manera duradera, espontánea y libre por personas privadas o públicas, físicas o jurídicas de diferentes nacionalidades, que, expresando una solidaridad transnacional, persiguen sin espíritu de lucro un objetivo de interés int.

c) La esencia: La personalidad jurídica.

Las OI se caracterizan por poseer una personalidad jurídica distinta de sus EEMM necesaria para el cumplimiento de los fines para las que fueron creadas.

Aunque su acción se ve influida por la presencia en su seno de sus EEMM, las OI son capaces de elaborar y manifestar una voluntad autónoma en los ámbitos en los que gozan de competencias; de manera que, cualquiera que sea el órgano que adopte la decisión, ésta se imputará a la OI y no a sus EEMM individual o colectivamente considerados.

Se reconoce, pues, a las OI la capacidad de ser titulares de derecho y obligaciones, tanto en las relaciones con otros sujetos int. (personalidad jurídica int.); como con ocasión del ejercicio de sus funciones en el territorio de algún Estado (personalidad jurídica interna).

Ahora bien, dado el carácter particular de cada OI y su naturaleza funcional, para poder deducir en cada caso concreto el alcance de su personalidad jurídica, habrá que examinar las reglas de la Organización de que se trate,

Las reglas están constituidas por su instrumento constitutivo, sus decisiones y resoluciones adoptadas de conformidad con éste y su práctica establecida.

En primer lugar, es fácil discernir que la mayoría de las OI disfrutarán de personalidad jurídica frente a sus miembros, puesto que éstos así lo habrán aceptado en el tratado constitutivo de forma expresa o implícita

La misma obligación se puede imponer al Estado anfitrión de una OI cuando se incluye un texto análogo en un acuerdo de sede.

El propósito de estas disposiciones es imponer a estos Estados la obligación de reconocer la personalidad jurídica de la organización en su derecho interno.

Por tanto, la OI adquiriría la personalidad jurídica en derecho interno directamente sobre la base del instrumento constitutivo o de un acuerdo de sede.

Pero la cuestión es diferente con respecto a la personalidad jurídica int. algo sobre lo que normalmente los tratados constitutivos guardan silencio.

Por ejemplo, la Carta de Naciones Unidas no lo aclara expresamente, a pesar de que esta cuestión fue debatida durante las negociaciones

No obstante, la CIJ sostuvo en el Dictamen en el asunto “Indemnización por los daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas” que de una interpretación sistemática de la Carta se desprendía que la organización constituía una persona jurídica int. y poseía la capacidad para presentar una reclamación int. con respecto a los daños sufridos por uno de sus agentes.

Para alcanzar esta conclusión, la CIJ analizó si esta competencia se encontraba implícita en el tratado constitutivo, lo que le llevó a afirmar que la organización era el tipo supremo de organización int. que no podría ejercer los objetivos que le habían sido encomendados por los Estados fundadores si se le negaba el atributo de la personalidad jurídica int.

Pero con ello no creemos que la Corte estuviera tratando de afirmar la personalidad de otras OI, ni tampoco que esta personalidad siempre deba ser de carácter objetivo.

Sobre este particular, la Corte declaró que:
“(…) cincuenta Estados, representando la amplia mayoría de de los miembros de la comunidad internacional, tenían competencias, de conformidad con el Derecho internacional, para crear una entidad que posea personalidad jurídica objetiva y no sólo personalidad reconocida por ellos únicamente, junto con capacidad para presentar una reclamación internacional” (Dictamen CIJ, asunto «Indemnización de los danos sufridos al servicio de Naciones Unidas”, CIJ Recueil 1949, pág. 185).

A) Teoría subjetiva.

B) Teoría objetiva.

C) Teoría funcional o de los poderes implícitos o de la personalidad presunta.


3. La especificidad de las OI: La producción de normas destinadas a los Estados o, eventualmente a otras OI.
NO VIENE NADA
4. Clasificación de las OI

Clasificar las OI es extremadamente complejo porque son muy heterogéneas;

Existen numerosas categorías de OI. Pero estas categorías no constituyen compartimentos estancos y excluyentes ya que están sujetas a una importante evolución.

Además, muchas poseen una naturaleza híbrida y pueden sufrir transformaciones a lo largo de su vida, lo que les puede llevar a transitar por diversas categorías.

Los criterios que utiliza la doctrina a la hora de clasificar las OI son muy variados, por nuestra parte hemos retenido tres:

SUS FINES,

SU COMPOSICIÓN

SUS COMPETENCIAS.

A) POR SUS FINES: ORGANIZACIONES DE FINES GENERALES Y DE FINES ESPECÍFICOS

A) DE FINES GENERALES:

Aquellas cuyas actividades no están circunscritas a un ámbito concreto de cooperación, sino que pueden abarcar todas aquellas materias que estimen útiles:

 bien sin ninguna limitación explícita (ONU);

 bien con la exclusión expresa de un sector de actividades predeterminado (cuestiones de defensa en el Consejo de Europa).
Manifestaciones de esta categoría de OI las encontramos tanto en la esfera universal: SDN, ONU (vocación general Preámbulo y arts. 1 y 55 de su Carta (mantenimiento de la paz y la seguridad int., cooperación en los ámbitos económico, social, cultural y humanitario).

También a escala regional encontramos Organizaciones de fines generales: Liga Árabe (1945), OEA (1948), Consejo de Europa (1949) UA (1963).

b) DE FINES ESPECÍFICOS: Son la mayoría.

La mayoría han sido creadas para cumplir fines específicos, por lo que en principio van a desarrollar sus actividades dentro de ámbitos bien definidos.

También puede ocurrir que durante la existencia de una OI su actividad abarque más de una finalidad (P. Ej.: CE)

A la hora de clasificarlas habrá que acudir a aquel de sus fines que aparezca como primordial.

Y en atención a ello cabe distinguir entre:

a') Organizaciones de cooperación preferentemente militar o de seguridad:

Proliferaron al acabar la 2ª GM y durante la guerra fría;

Se proponen unos fines de defensa y ayuda mutua en caso de agresión (OTAN; UEO…) aunque merece también citarse por la importancia que en su momento tuvo el Pacto de Varsovia.

b') Organizaciones de cooperación preferentemente económica: Categoría más numerosa.

Algunas tienen objetivos financieros (FMI, BIRD…);

Otras tienden al desarrollo de las relaciones comerciales (OMC);

otras se proponen unos objetivos económicos:
 bien de naturaleza global (OCDE),
 o por sectores económicos (agrícola: FAO; industrial: ONUDI; turismo: OMT),

Otras, en relación con unos productos o materias determinados, p. ej.: petróleo (OPEP).

Finalmente, existen otras entidades que persiguen organizar toda el área económica sobre la que operan:

P. Ej.: Asociación Europea de Libre Comercio, Comunidad Europea, Comunidad Andina, MERCOSUR, Asociación de Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA), Asociación de Naciones del Sureste de Asia (ASEAN), Comunidad del Caribe, Comunidad Económica de los Estados de África Occidental, Consejo de Cooperación del Golfo, Comunidad Económica Africana, …

c') Organizaciones de cooperación social, cultural y humanitaria,

Su finalidad: proteger al individuo o las colectividades en diversos aspectos.

P. Ej.: OIT, cuyos fines van desde la protección de la dignidad del trabajo hasta la protección física y moral de los trabajadores;

UNESCO, Organización de NU para la Educación, la Ciencia y la Cultura, cooperación entre Estados para favorecer el conocimiento y la comprensión mutua entre las naciones, impulsar la educación popular y difundir la cultura y el saber;

OMS, persigue el que todos los pueblos gocen del nivel sanitario más elevado posible.

d') Organizaciones de cooperación técnica y científica:

El progreso científico y técnico ha motivado la creación de numerosas OI destinadas a canalizar la cooperación en sectores tan diversos como: el correo (UPU), las telecomunicaciones (UIT), las comunicaciones marítimas (OMI), aéreas (OACI), ferroviarias (Oficina Central de Transportes Internacionales por Ferrocarril). actividad científica (AIEA, Agencia Espacial Europea, Organización Meteorológica Mundial, etc.).

B) POR SU COMPOSICIÓN: ORGANIZACIONES DE ÁMBITO UNIVERSAL Y REGIONAL

Las OI que tienen una vocación universal están abiertas a la participación potencial de todos los Estados de la tierra,

Las OI que tienen un carácter regional o restringido al estar la participación en las mismas reservado a un número limitado de Estados que reúnan determinadas condiciones preestablecidas de naturaleza geográfica, económica, política, etc.

Refleja además la existencia de las dos tendencias que desde siempre vienen agitando la SI:

 una, hacia la realización de la unidad de la misma y, por tanto, hacia el universalismo; y,

 otra, consagrando la heterogeneidad del mundo y consiguientemente hacia el regionalismo.
Frente a unas OI de vocación universal constituidas para satisfacer unos fines susceptibles de interesar a la totalidad de los Estados -y que en ciertos casos van a constituir instrumentos de unificación del sistema int. mundial,

Surgen otras OI a las que tradicionalmente se las califica de regionales, que van a responder a unas solidaridades restringidas que definen sus intereses por oposición a las aspiraciones y objetivos de todos los Estados exteriores al grupo.

a)Organizaciones de vocación universal:

Esta categoría pertenecen las OI del Sistema de NU,

 bien por haber llegado a esta situación de facto, pese a tener procedimientos restringidos de admisión de miembros (ONU, art. 4.2 Carta, con 192 Estados miembros, la práctica totalidad de los Estados del planeta),

 O por haberse inspirado en el principio de inclusión y estar abiertas a todos los Estados = Como ocurre con la mayoría de los Organismos especializados de NU y con otros Organismos vinculados a la misma.

A pesar de ser universales, razones de eficacia han llevado a dichas Organizaciones a regionalizar en muchos casos sus actividades. P. ej.: Comisiones Económicas Regionales del CES de NU.

b) Organizaciones de carácter regional:

Organizaciones que están restringidas a un número limitado de Estados, entre los que existen unas determinadas afinidades objetivas (contigüidad geográfica) y/o subjetivas (similitudes económicas, políticas, religiosas, etc.).

Los criterios que pueden primar a la hora de fijar las condiciones de adhesión a una Organización de este tipo son variables:

 la mera pertenencia a una determinada área geográfica (Unión Africana),

 la existencia de una comunidad de intereses de diversa índole sin que se dé necesariamente una contigüidad geográfica (p. ej.: afinidades de orden económico e industrial en el caso de la OCDE);

 O la conjunción de ambos: vecindad geográfica + afinidades político-económicas (CE, art. 49 TUE, que exige a todo eventual candidato que sea un Estado europeo, que posea un gobierno democrático y disfrute de determinadas condiciones económicas).

Las Organizaciones regionales a pesar de su diversidad ofrecen ciertos rasgos comunes:

1) En comparación con las OI universales, e independientemente de la vecindad geográfica de sus EEMM, ocupan siempre un área geográficamente limitada.

2) Constituyen comunidades de intereses restringidos a un número determinado de Estados, caracterizados por afinidades comunes de diversa índole. Ello permite la formación de un Derecho particular homogéneo que en ciertos casos alcanza una alta cota de especificidad, como sucede con el Derecho Comunitario Europeo.

3) Establecen la coordinación o subordinación, según los casos, de estas Organizaciones a NU y, a su vez, la Carta de NU contempla también estas relaciones (arts. 52, 53 y 103), aunque en la práctica surgen frecuentes situaciones de competencia y conflicto entre ellas.

C) POR SUS COMPETENCIAS: OI DE COOPERACIÓN Y OI DE INTEGRACIÓN O DE UNIFICACIÓN
El reparto de competencias entre la Organización y sus miembros es un criterio que nos permite distinguir entre aquellas OI (las más numerosas) a las que sus EEMM no han cedido competencias soberanas;

Se proponen simplemente instituir una cooperación entre los mismos y coordinar sus actividades con vistas a la satisfacción de unos intereses comunes;

Y aquellas otras OI (la excepción) en las que se produce una transferencia real de competencias soberanas, aceptando sus EEMM limitar -aunque sólo en materias restringidas- sus competencias, sometiéndose de este modo a una autoridad exterior (las instituciones de la OI),

Se crean de este modo OI que tienden hacia la integración o la unificación de sus EEMM en aquellos ámbitos en los que se les haya transferido competencias.

a) Organizaciones de cooperación o de coordinación:

La mayoría de las OI desarrollan funciones de cooperación, mediante la realización de acciones coordinadas entre sus miembros con el fin de alcanzar objetivos colectivos.

Constituyen la vía clásica, respetuosa de la soberanía de sus EEMM,

La adopción de decisiones se hace por unanimidad

La cooperación es estrictamente interestatal, en el sentido de que las decisiones de la Organización se dirigen a sus EEMM; esto es, no son aplicables en sus territorios sin su autorización y mediación.

b) Organizaciones de integración o de unificación:

Pretende la integración o la unificación de sus EEMM.

En ellas se opera una cesión de competencias de los EEMM a los órganos comunes,

Los órganos e instituciones de la OI se pronuncian por mayoría, al tiempo que las decisiones que adopten podrán tener, en determinadas ocasiones, autoridad directa e inmediata en los órdenes jurídicos nacionales.

Estas OI se sitúan entre las OI clásicas y las estructuras federales.

En ellas, la distribución de competencias es tan profunda que no pueden equipararse absolutamente a las OI tradicionales, mientras que la retención de determinados poderes soberanos por sus EEMM impide también que puedan ser calificadas de Estados federales.

Se produce en ellas una verdadera transferencia de competencias soberanas en favor de sus instituciones, lo que se plasma en:

1) su ámbito de atribución, que, aunque limitado por el principio de la especialidad, afecta a materias tradicionalmente reservadas al Estado, teniendo además estas atribuciones un carácter evolutivo pudiendo ampliarse por el juego de las disposiciones del tratado constitutivo o por el de la teoría de las competencias implícitas;

2) en las funciones que va a ejercer, que cubren la gama de las funciones estatales (ejecutiva, legislativa y judicial);

3) En la posibilidad de adoptar decisiones de carácter general, obligatorias y directamente aplicables en cada EM (como ocurre en la CE con los Reglamentos, art. 249 TCE);

4) en la existencia de una real independencia orgánica respecto de los gobiernos nacionales

La mayoría de las instituciones están compuestas por personalidades independientes (Comisión y el TJCE) o reúnen representantes de los pueblos elegidos por sufragio universal (Parlamento europeo), o bien, si se trata de un órgano formado por representantes gubernamentales, cabe la posibilidad de que sus disposiciones se adopten por mayoría;

5) en la existencia de una gran autonomía, tanto por lo que respecta a su orden jurídico, como por lo que se refiere a su independencia financiera, merced a la existencia de recursos propios, como, en fin, por la posibilidad de participar en su propio nombre en las relaciones int.

No obstante, la distinción que acabamos de efectuar y que se sustenta en la transferencia de competencias estatales a la Organización, no siempre es perfectamente nítida.

De ahí que se encuentren OI que siendo claramente de cooperación incorporan elementos supranacionales, como sucede con la actuación del Consejo de Seguridad de NU en determinadas circunstancias;

Otras veces, ocurre que en OI de integración, y por razones de coyuntura política, persisten elementos de interestatalidad,

 P. Ej.: el funcionamiento del Consejo de Ministros en la CE o la PESC en el TUE de 2001.





LECCIÓN II: LA EXISTENCIA JURÍDICA DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

1. La personalidad jurídica en los Derechos internos.

a) Fundamento.
b) Contenido.

2. La personalidad jurídica int.: su fundamento en la jurisprudencia internacional y la doctrina.

a) Teoría subjetiva.
b) Teoría objetiva.
c) Teoría de los poderes implícitos.
d) Teoría de la personalidad presunta.

3. Principales manifestaciones de la personalidad jurídica int. de las Organizaciones internacionales:

a) Derecho a celebrar tratados internacionales.
b) Derecho a establecer relaciones internacionales.
c) Derecho a participar en los procedimientos de solución de las diferencias internacionales.
d) Derecho a participar en las relaciones de responsabilidad internacional.
e) Privilegios e inmunidades


1. La personalidad jurídica en los Derechos internos

La personalidad jurídica es la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones en un determinado ordenamiento jurídico. oblig.)

Si decimos que una OI tiene personalidad jurídica significa que tiene autonomía en sus actividades en relación con sus miembros.

Si bien podría afirmarse que la mayoría de las OI poseen personalidad jurídica, cada una tiene una capacidad de disfrute y de ejercicio diferente.

Estas capacidades vienen definidas por:

Principio de especialidad:

Cada OI tiene exclusivamente las competencias que le han sido conferidas por los Estados que la han creado.

Por tanto, sus competencias estrictamente limitadas a aquello que es necesario para ejercer las funciones que la Carta constitutiva de la OI ha definido.



Teoría de los poderes implícitos:

Esta teoría permite en cierta medida ejercer competencias que no han sido expresamente previstas en el acto constitutivo siempre que ello sea necesario para permitir a la OI alcanzar los objetivos previstos en su acto constitutivo.

Éste es, en efecto, la virtualidad del principio de especialidad, que ya había sido señalado por la CPJI en 1927 a propósito del asunto sobre la competencia de la Comisión europea del Danubio (Dictamen consultivo de 8.12.1927, Serie B, nº 13 p. 64) y que la Corte actual definió muy claramente en el dictamen «OMS», Rec. 1996, p. 78:

«La Corte apenas cree necesario recordar que las OI son sujetos de DI que no disfrutan a diferencia de los Estados, de competencias generales. Las OI están regidas por el principio de especialidad, es decir, dotadas por los Estados que las crean de competencias de atribución cuyos límites están en función de los intereses comunes que éstos (los Estados miembros) le han conferido la misión de promover».

Pero, si la OI no posee más que las competencias que le son necesarias para cumplir sus funciones – según el principio de especialidad - posee también todas aquellas que les son necesarias para este fin, incluso aunque no hayan sido estipuladas expresamente en el acto constitutivo, es decir, la teoría de las competencias implícitas enunciada con fuerza por la CIJ en su dictamen de 1949 y constantemente reiterada desde entonces:

«Según el DI, la OI debe ser considerada que posee esas competencias [en este caso, la competencia de protección funcional de sus agentes y presentar reclamaciones int.] que, aunque no estén expresamente enunciadas en la Carta, son, como una consecuencia necesaria, conferidas a la organización en tanto que esenciales al ejercicio de las competencias de ésta”. Rec. 1949, p. 182

a) Fundamento de la personalidad jurídica de las OI en los derechos internos.

Esta personalidad interna es frecuentemente reconocida por:

1. Acto constitutivo: P. ej.: art. 104 Carta, art. 282 TCE;

2. Acuerdo de sede o Convenio sobre los privilegios e inmunidades. P. ej.: art. 1º, Sec. 1, Convenio de 13.2.1946 sobre los privilegios e inmunidades de NU.

3. Ley interna, en los países dualistas: P. ej.: Reino Unido.

¿La personalidad de una OI puede producir sus efectos en el ordenamiento de un Estado tercero, es decir, un país no miembro de la OI?

¿Podrá la OI acudir a los tribunales internos de ese país ?

 Posición extrema: No reconocer esta posibilidad.

P. ej. : asunto « International Association of Machinists and Aerospace Workers / OPEC y otros »

Un tribunal de distrito de EEUU rechazó reconocer la personalidad jurídica interna de la OPEP por este país no era miembro

Esto significaba que la OPEP no tenía existencia jurídica en EEUU.

Se trata de una posición aislada y que ha sido contradicha por otras sentencia de tribunales americanos.

P. ej. : asunto « International Tin Council (CIE) / Amalgamet,

 el Tribunal Supremo del Estado de Nueva York (EEUU) no contestó el derecho del CIE de plantear una reclamación ante los tribunales a pesar de que EEUU no era miembro de esta organización.

Reino Unido, asunto “Fondo Monetario Árabe”,

la Cámara de los Lores admitió, después de muchas dudas en las jurisdicciones inferiores, el derecho de una OI no reconocida por el RU de introducir una acción ante sus tribunales .

La Cámara de los Lores constató que el Fondo Monetario Árabe era una OI dotada de personalidad jurídica. Para ello se basó en que:

Estaba reconocida como persona jurídica por el derecho de los Emiratos Árabes Unidos, por lo que los tribunales británicos debían reconocer las personas jurídicas extranjeras;

B) Contenido.

Está limitado por el principio de especialidad, es decir, lo que una OI podrá hacer en los ordenamientos internos estará delimitado por los objetivos y funciones que les han sido asignados.

Por regla general gozarán de capacidad para contratar con terceros (personas físicas y jurídicas) aquellas prestaciones que sean necesarias para su funcionamiento cotidiano: P. Ej.: Contratos de trabajo, suministro de materiales, prestación de servicios, asistencia técnica…

Igualmente, podrán comprar, vender, alquilar bienes inmuebles o muebles.

Asimismo, si surge alguna dificultad relacionadas con estos actos jurídicos podrán comparecer en juicio.

En estos actos la OI estará representada por un agente de la OI de alto rango o por un representante de un órgano colectivo. P. Ej.: En la ONU esta representación la ostenta el Secretario General.

Derecho aplicable a estos contratos: Principio de autonomía de la voluntad de las partes que inspira los contratos, por lo que las partes podrán:

Someterlos al derecho aplicable en el Estado en el que se efectúen estos actos. (P. Ej.: art. III b) del acuerdo de sede entre la ONU y EEUU de 26.5.1947);

Someterlo a otro derecho, incluso al de la propia OI;

La tendencia actual es evitar someterlos a una Ley nacional concreta y considerar que la Ley aplicable al contrato debe extraerse de los principios generales del derecho, incluyéndose el DI así como de las cláusulas del propio contrato.

 Los eventuales conflictos jurídicos que esos contratos generen pueden ser resueltos acudiendo a distintos mecanismos.

1. Someter la controversia a la tribunales nacionales. Esta posibilidad se encuentra limitada por la inmunidad de jurisdicción.

2. A través de una cláusula compromisoria, se puede atribuir la competencia para juzgar la controversia al trib7nal de la organización (art. 181 TCE).

3. Someterla a un tribunal arbitral.

2. La personalidad jurídica int.: su fundamento en la jurisprudencia internacional y la doctrina.

a) Teoría subjetiva.

b) Teoría objetiva.

c) Teoría de los poderes implícitos.

d) Teoría de la personalidad presunta.

3. Principales manifestaciones de la personalidad jurídica int. de las Organizaciones internacionales. Especial atención a su responsabilidad en el plano internacional

a) Derecho a celebrar tratados internacionales.

b) Derecho a establecer relaciones internacionales.

c) Derecho a participar en los procedimientos de solución de diferencias internacionales.

LA RESPONSABILIDAD DE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES
Proyecto de artículos de la CDI sobre la responsabilidad de las OOII
Artículo 3 Principios generales

 1. Todo hecho internacionalmente ilícito de una OI genera su responsabilidad internacional.

 2. Hay hecho internacionalmente ilícito de una OI cuando un comportamiento consistente en una acción u omisión:

 a) Es atribuible a la OI según el derecho internacional; y

 b) Constituye una violación de una obligación internacional de esa OI.

EL HECHO ILICITO INTERNACIONAL DE LAS OOII: SUS OBLIGACIONES INTERNACIONALES

1.- LAS OBLIGACIONES CONSUETUDINARIAS Y DERIVADAS DE NORMAS DE IUS COGENS

2.- LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DE TRATADOS INTERNACIONALES

3.- LAS OBLIGACIONES DERIVADAS DE LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO

4.- LAS DECISIONES DE OTRAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

5.- LOS ACTOS JURÍDICOS UNILATERALES

6.- ¿LAS REGLAS DE LA ORGANIZACIÓN?

ACCIONES U OMISIONES COMO HECHOS ILÍCITOS INTERNACIONALES
 Las OOII serán internacionalmente responsables por la comisión, sea por acción o por omisión, es decir, la inacción o abstención de reaccionar frente a ciertas situaciones,

 P. ej.: Violación masiva de Derechos humanos o del DI humanitario en el marco de un conflicto armado o en un país cuya administración esté ejerciendo o sobre cuyo territorio se está desarrollando una operación de mantenimiento de la paz;

 Obligación de prevenir el genocidio (art. 1 del Convenio de 1948 sobre la represión y el castigo del crimen de genocidio);

 Deber de respetar y hacer respetar el Derecho internacional humanitario (art. 1 común a los convenios de Ginebra de 1949 y art. 1 del Protocolo adicional a estos convenios de 1977).
 La OI responderá debido a la violación de la obligación de prevención o reacción frente a una determinada situación, es decir, la organización estaba obligada a adoptar alguna acción positiva y no lo hizo.

 P. Ej.: STEDH, asuntos Behrami y Saramati / Francia, Alemania y Noruega, Gran Sala, Decisión sobre admisibilidad de 2.5.2007, demanda nº 71412/01

 El TEDH atribuyó a NNUU el hecho ilícito consistente en la inacción de la MINUK en el desminado de la zona de Kosovo, omisión que provocó la muerte de un niño y las heridas de otros cuando se encontraban jugando en las colinas de la comuna de Mitrovica, al norte de Kosovo, el 11 de marzo de 2000, al lanzar accidentalmente una bomba no explosionada procedente de los bombardeos de la OTAN en 1999.

LA ATRIBUCIÓN DEL HECHO ILÍCITO INTERNACIONAL A LA OI

EL VÍNCULO ORGÁNICO COMO FACTOR DE ATRIBUCIÓN DEL HECHO ILÍCITO A LA OI: AGENTES DE LAS OOII
Art. 4 Proyecto CDI - Regla general de atribución de un comportamiento a una OI

 1. El comportamiento de un órgano o un agente de una OI en el ejercicio de las funciones de ese órgano o agente se considerará hecho de esa OI según el derecho internacional, cualquiera que sea la posición del órgano o el agente respecto de la organización.

 2. A los efectos del párrafo 1, el término "agente" comprende a los funcionarios y a otras personas o entidades por medio de las cuales la organización actúa.

Dictamen CIJ Indemnización de los daños sufridos al servicio de NNUU

 “La Corte entiende el término ‘agente’ en el sentido más liberal, es decir, cualquier persona, sea o no funcionario remunerado y tenga o no un contrato permanente, a la que un órgano de la organización le haya encomendado el desempeño de una de sus funciones o la colaboración en dicha tarea, en resumen, toda persona que actúe en nombre de un órgano de la organización”.

Dictamen CIJ Aplicabilidad del art. VI, sección 22, del Convenio sobre privilegios e inmunidades de Naciones Unidas, de 15.12.1989, ICJ Reports 1989, p. 194:

 “En la práctica, de conformidad con la información facilitada por el Secretario General, Naciones Unidas ha tenido ocasión de encomendar misiones de naturaleza cada vez más diversa a personas que no son funcionarios de Naciones Unidas”

EL CONTROL EFECTIVO COMO FACTOR DE ATRIBUCIÓN EN EL SUPUESTO DE ÓRGANOS O AGENTES CEDIDOS A LA ORGANIZACIÓN

Artículo 5 - Comportamiento de órganos puestos a disposición de una OI por un Estado u otra OI

El comportamiento de un órgano de un Estado o una OI que haya sido puesto a disposición de otra OI para desempeñar una de las funciones de esa organización será considerado en derecho internacional acto de esta última en la medida en que ejerza un control efectivo sobre el comportamiento del órgano.

LA ATRIBUCIÓN DE HECHOS ILÍCITOS COMETIDOS POR ÓRGANOS O AGENTES SOBREPASANDO SUS COMPETENCIAS: LOS ACTOS ULTRA VIRES
Art. 6 Proyecto CDI: “El comportamiento de un órgano o un agente de una OI se considerará hecho de esa organización según el DI si tal órgano o agente actúa en esa condición, aunque ese comportamiento exceda de la competencia del órgano o agente o contravenga a sus instrucciones”.
DECISIONES, RECOMENDACIONES Y AUTORIZACIONES DIRIGIDAS A LOS MIEMBROS
Artículo 15 Proyecto CDI

1. Una OI incurre en responsabilidad internacional si adopta una decisión que obliga a un Estado miembro o a una OI miembro a cometer un hecho que sería internacionalmente ilícito si fuese cometido por la primera organización y por el cual ésta eludiría una obligación internacional propia.

2. Una OI incurre en responsabilidad internacional si:

a) Autoriza a un Estado miembro o a una OI miembro a cometer un hecho que sería internacionalmente ilícito si fuese cometido por la primera organización y por el cual ésta eludiría una obligación internacional propia, o recomienda a un Estado miembro o a una OI miembro que cometa ese hecho; y

b) Ese Estado o esa OI cometen el hecho en cuestión basándose en esa autorización o recomendación.

LA RESPONSABILIDAD DE LOS MIEMBROS POR EL HECHO ILÍCITO DE LA OI
Art. 29 Proyecto CDI:

“(…) un Estado miembro de una OI es responsable de un hecho internacionalmente ilícito de esa organización si:

a) Ha aceptado responsabilidad por ese hecho; o

b) Ha inducido a la parte perjudicada a confiar en su responsabilidad.

2. Se considera subsidiaria la responsabilidad internacional de un Estado generada de conformidad con el párrafo 1

LA RESPONSABILIDAD DE LOS MIEMBROS DEBIDO A LA FALTA DE VIGILANCIA DE LAS ACTIVIDADES DE LA ORGANIZACIÓN
Art. 28 Proyecto CDI:

Un Estado miembro de una OI incurre en responsabilidad int. si:

“elude el cumplimiento de una de sus obligaciones internacionales atribuyendo a la organización competencia en relación con esa obligación, y la organización comete un hecho que, de haber sido cometido por dicho Estado, habría constituido una violación de esa obligación”.

LA ATRIBUCIÓN CONJUNTA O PARALELA A LA OI Y A SUS MIEMBROS
 Ayuda o asistencia en la comisión del HII (Arts. 12 y 25 Proyecto CDI)

 Art. 25 Proyecto CDI: El Estado que presta ayuda o asistencia a una OI en la comisión por esta última de un HII es responsable internacionalmente por prestar esa ayuda o asistencia si:

 a) Lo hace conociendo las circunstancias del hecho internacionalmente ilícito; y

 b) El hecho sería internacionalmente ilícito si fuese cometido por el Estado que presta la ayuda o asistencia.

LA ATRIBUCIÓN CONJUNTA O PARALELA A LA OI Y A SUS MIEMBROS
Dirección y control ejercidos en la comisión del HII (Arts. 13 y 26 Proyecto CDI)

Art. 26 Proyecto CDI

El Estado que dirige y controla a una OI en la comisión por esta última de un HII es internacionalmente responsable por este hecho si:

a) Lo hace conociendo las circunstancias del hecho internacionalmente ilícito; y

b) El hecho sería internacionalmente ilícito si fuese cometido por el Estado que dirige y controla.

LA ATRIBUCIÓN CONJUNTA O PARALELA A LA OI Y A SUS MIEMBROS
 Coacción sobre un Estado u otra OI (Arts. 14 y 27 Proyecto CDI)
Artículo 27 Proyecto CDI

 El Estado que coacciona a una OI para que cometa un hecho es internacionalmente responsable por este hecho si:

 a) El hecho, de no mediar coacción, constituiría un hecho internacionalmente ilícito de esa OI; y

 b) Lo hace conociendo las circunstancias del hecho.

LAS CIRCUNSTANCIAS QUE EXCLUYEN LA ILICITUD

EL CONSENTIMIENTO
Art. 17 Proyecto CDI

 El consentimiento válido otorgado por un Estado o una OI para la comisión de un hecho determinado por otra OI excluye la ilicitud de tal hecho en relación con el Estado o la primera organización en la medida en que el hecho permanece dentro de los límites de dicho consentimiento.

LEGÍTIMA DEFENSA
Art. 18 Proyecto CDI

 La ilicitud del hecho de una OI queda excluida si ese hecho constituye una medida lícita de legítima defensa tomada de conformidad con los principios de derecho internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas.
1. Reacción amparada: ¿Legítima defensa anticipatoria? ¿Preventiva?
2. Operaciones de mantenimiento de la paz, acción humanitaria y legítima defensa

1. Organizaciones internacionales y legítima defensa colectiva

ESTADO DE NECESIDAD Art. 22 Proyecto CDI
 1. Ninguna OI puede invocar el estado de necesidad como causa de exclusión de la ilicitud de un hecho que no esté en conformidad con una obligación internacional de esa organización a menos que ese hecho:

a) Sea el único modo para la organización de salvaguardar contra un peligro grave e inminente un interés esencial de la comunidad internacional en su conjunto cuando la organización, en virtud del derecho internacional, tiene la función de proteger ese interés; y

b) No afecte gravemente a un interés esencial del Estado o de los Estados con relación a los cuales existe la obligación, o de la comunidad internacional en su conjunto.

 2. En todo caso, ninguna OI puede invocar el estado de necesidad como causa de exclusión de la ilicitud si:

a) La obligación internacional de que se trate excluye la posibilidad de invocar el estado de necesidad; o
b) La organización ha contribuido a que se produzca el estado de necesidad.

ESTADO DE NECESIDAD

 Estado de necesidad versus necesidad operacional / militar

 Estado de necesidad versus responsabilidad de proteger

CONTRAMEDIDAS EN RESPUESTA A UN HECHO ILÍCITO PREVIO

 La OI como víctima del ilícito y como tercero no lesionado

 Condiciones para el ejercicio de las contramedidas

PELIGRO EXTREMO Art. 21 Proyecto CDI
1. La ilicitud del hecho de una OI que no esté en conformidad con una obligación internacional de esa organización queda excluida si el autor de ese hecho no tiene razonablemente otro modo, en una situación de peligro extremo, de salvar su vida o la vida de otras personas confiadas a su cuidado.

 2. El párrafo 1 no es aplicable si:

 a) La situación de peligro extremo se debe, únicamente o en combinación con otros factores, al comportamiento de la organización que la invoca; o

 b) Es probable que el hecho en cuestión cree un peligro comparable o mayor.

FUERZA MAYOR Art. 20 Proyecto CDI

1. La ilicitud del hecho de una OI que no esté en conformidad con una obligación internacional de esa organización queda excluida si ese hecho se debe a fuerza mayor, es decir, a una fuerza irresistible o a un acontecimiento imprevisto, ajenos al control de la organización, que hacen materialmente imposible, en las circunstancias del caso, cumplir con la obligación.

2. El párrafo 1 no es aplicable si:

a) La situación de fuerza mayor se debe, únicamente o en combinación con otros factores, al comportamiento de la organización que la invoca; o

b) La organización ha asumido el riesgo de que se produzca esa situación.





LECCIÓN III: ESTRUCTURA Y FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD EN LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES.

1. Los órganos de las Organizaciones internacionales: Modalidades de creación y clases de órganos.

2. La formación de la voluntad de las Organizaciones internacionales

a) La unanimidad.
b) La mayoría.
c) El consenso.

3. Los medios materiales de acción de las organizaciones internacionales: agentes internacionales y recursos financieros.


INTRODUCCIÓN

Los Estados al crear una Organización internacional la dotan de unos órganos propios, permanentes e independientes, destinados a ejercer sus funciones con vistas a la realización de unos objetivos de interés común.

Dichos órganos conforman su estructura institucional y van a representar la continuidad y estabilidad de la Organización, al tiempo que reflejan su independencia respecto de los EEMM.

No existe una estructura institucional común a todas las Organizaciones; ésta será más o menos compleja, más o menos perfeccionada, según sea la composición, fines y competencias de cada una de ellas.

Además, este organigrama no es algo estático, sino que se ve sometido al dinamismo propio del fenómeno en el que se aplica; de ahí la relativa frecuencia con la que se producen modificaciones en la estructura institucional, que tratan de adaptarla a las nuevas circunstancias int.

a través de estos órganos, la OI va a ser capaz de elaborar una voluntad jurídica diferente e independiente de la de sus EEMM a través de la adopción de decisiones por sus órganos que le serán directamente imputables a la Organización.

En el presente Capítulo examinaremos las cuestiones que acabamos de apuntar, deteniéndonos:

1. En el estudio de la estructura institucional de las OI, esto es, de los diferentes órganos que la componen; y

2. seguidamente analizaremos cómo se forma su voluntad jurídica en este marco institucional.



1. Los órganos de las OI: Modalidades de creación y clases de órganos.

La estructura orgánica de una OI aparece definida en su tratado constitutivo,

No obstante, dado el carácter dinámico de la misma es frecuente que se desarrolle y complete con otros órganos creados posteriormente.

Ello explica la existencia de una rica variedad de órganos, fruto en último término de la libertad de autoorganizarse de cada OI en concreto, lo que dificulta sobremanera toda tarea de clasificación general de los mismos

A) MODALIDADES DE CREACIÓN DE LOS ÓRGANOS

Por regla general los órganos de una OI son creados directamente por el propio tratado fundacional de la misma.

En esas disposiciones se indica, con mayor o menor detalle, cuáles son sus órganos y qué funciones desempeñan P. Ej.: art. 7.1 Carta NU; art. 7 TCE; art. 2 Convenio OIT; art. 9 Convenio OMS; art. 7.1 Convenio de la ONUDI

Ahora bien, esta estructura institucional inicial u originaria puede resultar insuficiente para hacer frente a las exigencias que van surgiendo derivadas del funcionamiento en la práctica de la OI, siendo necesario establecer nuevos órganos.

La decisión de crear estos nuevos órganos puede ser:

1. tomada por los órganos preexistentes de la OI a través de un acto de derecho derivado,

2. o adoptada por los EEMM mediante un acuerdo int. que complementa el tratado constitutivo de la OI.

a) Órganos creados por los órganos preexistentes de la OI

El órgano creado será un órgano subsidiario respecto del órgano que lo crea (órgano principal), que le atribuye alguna de las competencias que posee de conformidad con las reglas de la OI.

En estos casos puede haber una habilitación general (art. 7.2 Carta NU; art. 7.2 Convenio de la ONUDI...), o una habilitación expresa a uno de los órganos principales para que pueda establecer nuevos órganos y les transfiera competencias (arts. 26 y 29 Carta NU; art. 18.1 Convenio OMS…),

La posibilidad de crear nuevos órganos también puede deducirse de las competencias implícitas del órgano principal, P. ej.: Así lo hizo la Asamblea General respecto del TANU y así lo aceptó la CIJ en su Dictamen de 13.7.1954 sobre los efectos de las sentencias del TANU (Rec. 1954, págs. 59 y 60).

Esta naturaleza subsidiaria no significa que el nuevo órgano sea un órgano subalterno o secundario respecto del órgano que lo crea,

Por el contrario, en muchos casos adquiere una real autonomía, ejerciendo funciones muy importantes

 P. Ej.: Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo;

Y llegan incluso a imponer en determinados casos sus decisiones al órgano que lo creó

 P. Ej.: Tribunal Administrativo de NNUU respecto de la Asamblea General;

 Tribunal de Primera Instancia de la CE respecto del Consejo de Ministros.

b) Órganos creados por los EEMM mediante un acuerdo int.

Los EEMM con la finalidad de poder realizar una nueva función que estiman de interés colectivo o para el desarrollo de una función ya existente crean a través de un acuerdo int. una institución determinada, a la que van a vincular a la OI.

P. Ej.: Consejo de Europa: Tribunal de Derechos Humanos, que no figuraba en el Estatuto constitutivo del mismo de 1949;

Pacto andino: diez años después de la firma del Acuerdo de Cartagena que crea esta OI, sus EEMM suscribieron dos tratados en 1979 creando el Parlamento Andino y el Tribunal de Justicia, que constituyen órganos principales del Acuerdo de Cartagena (art. 5 del Acuerdo de Cartagena;

UE: Consejo Europeo, introducida en el esquema constitucional por el art. 2 del Acta Única Europea

Puede ocurrir también que los EEMM por medio de un tratado posterior introduzcan cambios en los órganos constitucionales de la Organización ya establecidos,

P. Ej.: Tratado de Bruselas de 1965 fusionando ciertos órganos principales de las tres Comunidades en órganos únicos para todas ellas;

B) CLASES DE ÓRGANOS

I.- Criterio de la composición de los órganos.

Intergubernamentales: Constituidos por representantes de los EEMM.

En algunos casos los delegados son miembros del gobierno del Estado incluso al más alto nivel otras veces estos delegados son agentes enviados por el Estado bien temporalmente bien en el marco de una misión permanente acreditada ante la Organización (diplomáticos, funcionarios, expertos),

En todo caso expresan la voluntad política del Estado representado que les da las oportunas instrucciones y al que deben rendir cuentas.

Existen igualmente órganos que están compuestos por personas independientes de los Estados de los que son nacionales o de otros Estados, y que actúan por cuenta de la Organización de la que son sus agentes, quien los ha reclutado en atención esencialmente a dos criterios:

A) competencia de cada uno de ellos

B) reparto geográfico de puestos.

Los órganos integrados son muy diversos:

administrativos (los secretariados),

judiciales (los Tribunales de las diferentes OI, p. ej.: Tribunal andino, TJCE, TANU…)

de decisión (Comisión Europea)

Finalmente en algunas OI existen órganos que no son exclusivamente intergubernamentales

P. Ej.: delegaciones tripartitas de los miembros de la OIT, conformadas por representantes del gobierno y de las sindicales obreras y patronales;

Asambleas parlamentarias (p. Ej.: Parlamento europeo, Asamblea parlamentaria del OCDE, Asamblea parlamentaria de la UEO, Parlamento andino),

Ni están constituidos por agentes de la Organización, sino que representan a los sectores políticos, económicos y sociales de los países,

P. Ej.: Agentes sociales (Comité Económico y Social de la UE…)

II.- Criterio de la representatividad

Atiende al número de miembros que están representados en un determinado órgano.

En la mayoría de OI hay órganos donde están representados todos sus miembros, por lo que se los califica de órganos plenarios
En otros órganos sólo participan algunos de miembros seleccionados en virtud de distintos criterios

P. Ej.: cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de NU

Este número puede obedecer a una distribución geográfica equitativa entre los miembros de la OI, selección en razón de la contribución más importante al capital social de la Organización (FMI) o por poseer un cierto desarrollo tecnológico (AIEA), o una incidencia especial en la navegación marítima (OMI).

III.- Criterio de la función principal que desempeñan.

1. Órganos deliberantes: Elaboran las líneas generales de la política de la Organización,

2. Órganos decisorios: Toman las decisiones normativas u operacionales de la misma;

3. Órganos administrativos: Ejecutan estas decisiones y administran la OI

A estas tres categorías de órganos presentes en la mayoría de las Organizaciones, se les han unido dos nuevos tipos de instituciones fruto de la profundización de la cooperación e integración en determinadas OI. Se trata de:

1. Órganos de control jurídico (los tribunales)

2. Órganos de control político (asambleas parlamentarias) de la actividad de la OI

3. Órganos consultivos que informan a la Organización en los sectores donde su actividad se despliega.

3. La formación de la voluntad de las OI

Al definir las OI destacábamos uno de sus rasgos característicos, el representado por su capacidad para expresar una voluntad jurídica distinta e independiente de la de sus EEMM.

Esta voluntad propia de la OI se forma en el seno de su estructura institucional, pudiendo participar en este proceso uno o varios de sus órganos.

Esta voluntad se plasma en actos jurídicos de denominación diversa

 P. Ej.: Resoluciones, reglamentos, directivas, decisiones, etc.

Todos estos actos conforman el Derecho de la OI.


A) LA UNANIMIDAD

Era el método de votación usado por las primeras OI;

Ventajas: Respeta la soberanía de los EEMM.

Proporciona una garantía a las pequeñas potencias frente a la influencia de las grandes, que a su vez tendrán en la exigencia de la unanimidad una garantía frente a la eventual actitud irresponsable de las pequeñas potencias

Fomenta la negociación y el compromiso y garantiza el que ningún miembro vaya a verse obligado por una resolución adoptada sin su consentimiento.

P. Ej.: Estas ventajas provocaron el sistema de sistema de unanimidad concertada con el Compromiso de Luxemburgo de 1966 en la CE, donde se establecía que antes de la adopción formal de una decisión se llegara a un acuerdo general si los intereses afectados por dicha decisión eran muy importantes para uno o varios EEMM


Inconveniente: Cada EM goza de un derecho de veto, lo que dificulta la adopción de decisiones, sobre todo en las OI con importante número de miembros,

Puede llevar a la paralización de la misma, como ocurrió con la Sociedad de Naciones, en la que este procedimiento ocupaba un lugar central (art. 5 del Pacto de la SDN).

Con la evolución de las OI, la exigencia del consentimiento de todos los EEMM propia de la regla de la unanimidad estricta va a conocer ciertas moderaciones destinadas a reducir su efecto paralizador.

Aparecen distintos métodos destinados a suavizar el carácter riguroso de la unanimidad;

Éste ha sido el objetivo del denominado método de la disidencia, que se utiliza en la OCDE o en la Liga de Estados Árabes.

la decisión adoptada sólo es aplicable a aquellos EEMM que hayan votado a favor, de manera que los Estados que votan en contra o se abstienen en la votación se sustraen de su ámbito de aplicación pero no impiden que ésta se adopte válidamente

P. Ej.: Así se ha previsto también para el caso de las decisiones que deben ser tomadas por unanimidad en PESC de la UE tras el Tratado de Ámsterdam de 1997.

Una finalidad parecida tiene el método desarrollado en el Consejo de Seguridad de NU respecto de los cinco miembros permanentes, que consiste en que la abstención o la no participación de uno de ellos no equivale al ejercicio del derecho de veto a pesar de lo dispuesto en el arto 27.3 de la Carta de UN.

B) LA MAYORÍA

Después de la 2ª GM la generalidad de las OI prevén que sus órganos adopten las decisiones por mayoría.

Esta mayoría puede ser simple (mitad más uno de votos emitidos) o cualificada (2/3 de los votos usualmente o una mayoría aún más importante en la que intervengan Estados representativos de todos los grupos existentes en la Organización), según el órgano de que se trate y según la materia sobre la que se delibere.

VENTAJA = Facilitar la aprobación de las resoluciones

INCONVENIENTE = Pueden convertirse en decisiones puramente formales difíciles de aplicar a los Estados en situación de minoría sobre todo en las Organizaciones que cuentan con muchos miembros.

Para tratar de evitar estos inconvenientes, se han introducido en ciertas OI distintos correctivos; entre los que hay que destacar:

1. la ponderación de votos y

2. el «derecho de veto».

1. Ponderación de votos:

A la hora de calcular las mayorías se puede partir del principio igualitario un Estado un voto.

O bien, teniendo en cuenta la desigualdad real existente entre los miembros de la OI, ponderar estos votos proporcionando de este modo a los Estados un número de votos en consonancia con la importancia que tienen en la Organización.

Los criterios utilizados para la distribución de los votos son diversos; P. Ej.:

Organizaciones financieras = Cuota de participación en el capital de la OI, (BIRD, FMI…)

Organizaciones que gestionan productos básicos = Suele ser la importancia que tiene un determinado Estado en el mercado int. del producto de que se trate;

Otras Organizaciones combinan distintos criterios cuyo resultado suele ser negociado entre los diferentes EEMM.

P. ej.: Mayoría cualificada en el Consejo de Ministros de la CE.

Reparto de votos en el Conejo de Ministros (Tratado de Niza de 2000)

Alemania, Francia, Italia, Reino Unido 29
España, Polonia 27
Rumania 14
Países Bajos 13
Bélgica, República Checa, Grecia, Hungría, Portugal 12
Austria, Bulgaria, Suecia 10
Dinamarca, Irlanda, Lituania, Eslovaquia, Finlandia 7
Chipre, Estonia, Letonia, Luxemburgo, Eslovenia 4
Malta 3
TOTAL 345

Para alcanzar la mayoría cualificada es necesario:

Una mayoría de Estados miembros a favor = 14
(2/3 si no es a propuesta de la Comisión = 18);

Que reúnan un mínimo de 255 votos (73.9%).

Un EM puede pedir confirmación de que los votos a favor representan al menos el 62% de la población total de la Unión.

Población a 1 de enero de 2005, en millones de personas


Alemania 82.5 Austria 8.2
Francia 60.6 Bulgaria 7,8
Reino Unido 60.0 Dinamarca 5.4
Italia 58.5 Eslovaquia 5.4
España 38.2 Finlandia 5.2
Polonia 38.2 Irlanda 4.0
Rumania 21,7 Lituania 3.4
Países Bajos 16.3 Letonia 2.3
Grecia 11.1 Eslovenia 2.0
Portugal 10.5 Estonia 1.3
Bélgica 10.4 Chipre 0.7
República Checa 10.2 Luxemburgo 0.5
Hungría 10.1 Malta 0.4
Suecia 9.0
UNIÓN EUROPEA (27) 489 MILLONES

62% de la población total de la Unión = 303 millones

Mayoría cualificada en el Tratado de Niza

Una mayoría de Estados miembros a favor = 14

62% de la población total de la UE = 303 millones

Minoría de bloqueo
• 14 países en contra, o
• 91 votos en contra o,
• países que representen un 39% población = 190 millones

El Tratado de Lisboa establece un nuevo sistema de mayorías (art. 16 TUE y 238 T. Funcionamiento UE)

Un mínimo del 55% de los miembros del Consejo que incluya al menos a 15 de ellos (72% si no actúa a propuesta de la Comisión) y
Represente a Estados miembros que reúnan como mínimo el 65% de la población de la Unión.

Población a 1 de enero de 2005, en millones de personas

Alemania 82.5 Austria 8.2
Francia 60.6 Bulgaria 7,8
Reino Unido 60.0 Dinamarca 5.4
Italia 58.5 Eslovaquia 5.4
España 38.2 Finlandia 5.2
Polonia 38.2 Irlanda 4.0
Rumania 21,7 Lituania 3.4
Países Bajos 16.3 Letonia 2.3
Grecia 11.1 Eslovenia 2.0
Portugal 10.5 Estonia 1.3
Bélgica 10.4 Chipre 0.7
República Checa 10.2 Luxemburgo 0.5
Hungría 10.1 Malta 0.4
Suecia 9.0
UNIÓN EUROPEA (27) 489 MILLONES

65% de la población total de la Unión = 317,85 millones


Minoría de bloqueo en UE a 27 Estados miembros y bajo el Tratado que establece una Constitución para Europa

• 13 países en contra, o

• países que representen un 36% población = 176 millones

Minoría de bloqueo e intereses esenciales de algunos Estados miembros

Compromiso de Luxemburgo (1966)

Compromiso de Ioannina (1994)

Compromiso de la Constitución Europea

Compromiso de la Constitución Europea = Declaración relativa al art. I-25 Constitución

Si un número de miembros del Consejo que represente:

75% de la población necesaria para vetar (132 MILLONES)

75% del número de Estados miembros necesarios para vetar (9 ESTADOS)

manifiestan su oposición a que el Consejo adopte un acto por mayoría cualificada, el Consejo continuará debatiendo a fin de lograr una mayor base de acuerdo a favor de la adopción del acto.



FALTA CUADRO DEL PROCEDIMIENTO DE CODECISIO

2. Derecho de veto

Ciertos EEMM, como los cinco Estados permanentes del Consejo de Seguridad de NU (art. 27 Carta) pueden impedir cada uno de ellos, con su voto negativo, la adopción de decisiones que exigen una mayoría de votos de los miembros de este órgano. Abstención constructiva

C) EL CONSENSO

El método del consenso o acuerdo general consiste en la adopción de una decisión dentro de los órganos de las OI sin recurrir a la formalidad de la votación

P. Ej.: OMC, art. IX: “(…) Se considerará que el órgano de que se trate ha adoptado una decisión por consenso sobre un asunto sometido a su consideración si ningún Miembro presente en la reunión en que se adopte la decisión se opone formalmente a ella”.

Para ello el Presidente del órgano de que se trate, o el portavoz de un grupo de EEMM del mismo, negocia un proyecto de texto con las distintas delegaciones o grupos de Estados, hasta que constata que este proyecto no suscita ninguna objeción importante por parte de ninguno de ellos y declara que la decisión puede ser adoptada por consenso.

Este procedimiento apareció a mediados de los años 60 en las OI universales para evitar los inconvenientes derivados del sistema de mayoría que estaba dando lugar a la aprobación de resoluciones controvertidas por la oposición de un grupo importante de Estados.

Constituye, por tanto, un método basado en el diálogo y el compromiso entre grupos de Estados (P. Ej.: países industrializados y países en desarrollo), que favorece la búsqueda de fórmulas aceptables por todas las partes en la negociación, lo que lleva a veces a textos de contenido vago o ambiguo que puede prestarse a interpretaciones diversas.

En cuanto al valor o efecto jurídico de las resoluciones adoptadas por consenso, éste será el mismo que si hubieran sido aprobadas por votación.

A veces este mecanismo precede a otros procedimientos de adopción de decisiones, de manera que, si no es posible alcanzar el consenso, se acude a un sistema de mayorías, por ejemplo:

Decisiones del Consejo de la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos (Sección 3.a Acuerdo aplicación de la parte XI de la Convención sobre el Derecho del Mar , 1994)

Decisiones de la Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno de la Unidad Africana (art. 7 Acta Constitutiva de 12.3.2002).

OMC, art. IX: “(…) Salvo disposición en contrario, cuando no se pueda llegar a una decisión por consenso la cuestión objeto de examen se decidirá mediante votación.

3. Los medios materiales de acción de las organizaciones internacionales: agentes internacionales y recursos financieros.

 Para la realización de sus funciones las OI han sido dotadas de medios de acción :

 A) de naturaleza jurídica (posibilidad de adoptar actos jurídicos);

 B) de naturaleza material: medios humanos (agentes int. a través de los cuales actúa);

 C) Medios financieros (con los que hacer frente a los gastos derivados de su funcionamiento).

 La existencia de una administración int. al servicio de la OI, bien de manera continua y exclusiva (funcionarios int.), o bien de forma temporal (otros tipos de agentes), permite a ésta el desarrollar sus actividades administrativas y operacionales.
 La importancia de esta administración int. depende de la amplitud y complejidad que alcancen las actividades de la OI.

 Por otro lado, el funcionamiento de esta administración int. y la realización por la OI de tareas operacionales genera gastos a los que ésta deberá hacer frente a través de unos recursos financieros.

 Estos recursos proceden bien de contribuciones de sus EEMM o de los denominados recursos propios de la OI. Los ingresos y gastos quedan reflejados para un período determinado en el presupuesto de la OI.

 A. AGENTES INTERNACIONALES

 1.- CONCEPTO y CLASIFICACIÓN

 Las OI, como personas o sujetos colectivos que son, necesitan servirse, para actuar, de personas individuales. Una categoría de éstas, bien numerosa por cierto, son los llamados Agentes Int.

 La CIJ en su Dictamen sobre la Reparación de daños sufridos al servicio de las NU de 11.4.1949, consideró como Agentes de las OI a:

«cualquiera que, funcionario remunerado o no, haya sido encargado por un órgano de la Organización de ayudar al ejercicio de una de las funciones de la misma. Es decir, cualquier persona a través de la cual la Organización actúa» (CIJ, Rec. 1949, p. 177).

Así pues, como los Agentes (personas individuales mediante las cuales actúa la OI) están ligados a ella de modos diferentes y desempeñan funciones distintas, pueden ser clasificados en distintos tipos:

 a) Los cargos electivos de los órganos políticos de la organización, como los presidentes de los órganos o de sus comisiones, miembros de sus mesas, portavoces de los grupos regionales, etc.

 Todos ellos deben su posición internacional al hecho de que dependen de un Estado, pero no deben confundirse con los simples delegados o representantes de los Estados en los distintos órganos, ya que ejercen funciones representativas o técnicas, como presidir los órganos de los que forman parte.
como los que forman parte de Órganos colegiados que ejercen funciones con absoluta independencia de la Organización, como los Jueces del TIJ.
 b) Los cargos electivos de los órganos judiciales de la organización,

 como los que forman parte de Órganos colegiados que ejercen funciones con absoluta independencia de la Organización, como los Jueces del TIJ.

 c) Los colaboradores ocasionales contratados.

Se trata de un conjunto numerosísimo de expertos exteriores a la OI que se diferencian de los funcionarios por importantes rasgos:

1. su régimen jurídico suele radicar en un contrato con la OI
2. las variadísimas funciones que realizan para la OI -periciales, arbitrales, técnicas, de investigación son precisas en cuanto a su amplitud y limitadas en el tiempo a diferencia de los funcionarios, son libres para ejercer otras profesiones o empleos, siempre que no sean incompatibles con su misión.
3. En vez de percibir un sueldo, su remuneración es global -por toda la misión realizada- o por días - dietas-; excepcionalmente su remuneración puede no proceder de la OI
4. en vez de concedérseles privilegios e inmunidades, se les concede solamente cierta asistencia o facilidades.

 B) FUNCIONARIOS INTERNACIONALES

 Todo individuo encargado por los representantes de diversos Estados o por un organismo que actúa en nombre de éstos, como consecuencia de un acuerdo interestataI, sometido a reglas especiales, para ejercer, de manera continua y exclusiva, funciones de interés para el conjunto de los Estados en cuestión.

 ESTATUTO JURÍDICO Y GARANTÍAS DE LOS FUNCIONARIOS

 Conjunto de normas que determinan los derechos y las obligaciones de los funcionarios y sus garantías frente a la Administración int. Estas normas se encuentran recogidas en:

a) Tratado constitutivo de la OI en el que se contienen generalmente disposiciones que se refieren a los funcionarios y, en parte, determinan ciertas condiciones de su status.

b) Estatutos de personal que, junto con los Reglamentos, precisan la mayor parte de los aspectos de su condición jurídica.

c) Contrato de empleo en cuanto determina derechos y obligaciones recíprocos del funcionario y la Administración.

d) Estatutos de los Tribunales administrativos que precisan las garantías jurisdiccionales del funcionario.

Entre las OBLIGACIONES impuestas a los funcionarios por la mayoría de las OOII:

 a) cumplir con la debida diligencia con las funciones concretas que le hayan sido asignadas;

 b) mantener la obediencia jerárquica y el secreto profesional;

 c) obrar en interés exclusivo de la OI y no admitir instrucciones o comunicaciones de ningún gobierno;

 d) dedicar su actividad en forma exclusiva a la OI y abstenerse de ejercer actividades profesionales o lucrativas, salvo que sea expresamente autorizado, y

 e) no aceptar de ningún Gobierno distinciones honoríficas, condecoraciones, etc., salvo que sea expresamente autorizado.

Entre los derechos conferidos a los funcionarios por la mayoría de OOII:

 a) recibir la remuneración estipulada para su categoría

 b) recibir remuneraciones especiales, como ayudas familiares y de escolaridad para educación de los hijos, etc.;

 c) disfrutar de vacaciones anuales retribuidas, y según los distintos estatutos se les reconoce cada dos o tres años los gastos de viaje a su país de origen para disfrutar en el mismo de un período de vacaciones, y

 d) el retiro y pensión de jubilación conforme a los años de servicio.

El estatuto jurídico de los funcionarios se complementa con unas importantes GARANTÍAS, que pueden clasificarse en tres grupos.

1. Administrativas. Éstas se articulan a través de órganos de naturaleza administrativa o disciplinaria, encargados de conocer y dirimir las controversias entre los funcionarios y la Administración int. donde prestan sus servicios.
2. procedimientos informales de conciliación. Éstos suelen inspirarse en la figura del Ombudsman.
procedimientos de los funcionarios de recurrir suelen sustanciarse ante Tribunales especializados, los denominados Tribunales Administrativo.

Organizaciones Internacionales

PRIMERA PARTE

TEORÍA GE ERAL DE LAS ORGA IZACIO ES I TER ACIO ALES

TEMA 1. ORIGE Y DESARROLLO HISTÓRICO DE LAS
ORGA IZACIO ES I TER ACIO ALES

1. Antecedentes remotos.
En primer lugar, debemos recordar que los únicos sujetos de pleno derecho
en el marco del Derecho internacional son los Estados, pues las Organizaciones
internacionales son sujetos derivados de estos Estados.
Las Organizaciones como fenómeno de cooperación entre colectividades
políticas independientes las podemos situar ya desde antiguo a lo largo de la historia
de la Humanidad en las ligas de ciudades griegas, constituidas para proteger en
común un santuario (las Anfictionas). Ésto podemos entenderlo como embriones o
antecedentes remotos de las Organizaciones internacionales.
La Sociedad internacional y la Comunidad internacional describen, desde
puntos de vista diferentes, las mismas realidades, ocupándose las dos de las
relaciones internacionales. Así, la Sociedad internacional describe una visión
politológica, al referirse a un conjunto de entes que incluyen personas (ej: Estados,
OI etc.); mientras que la Comunidad internacional describe una visión jurídica, al
pensar en sujetos con los mismos derechos y obligaciones.
La idea de asociación entre los pueblos y naciones del Mundo a fin de
organizar la paz ha sido una constante en el pensamiento humano. Kant con la “Paz
perpetua” asienta su preocupación por organizar la Sociedad internacional más allá
de las relaciones bilaterales, si bien ya existen autores como Campanella,
Saint-Simón, Grocio etc. Lo cierto es que las OI, en el sentido moderno de esta
expresión, aparecen sólo recientemente en la vida internacional.
En efecto, el origen de las OI se puede situar en un momento histórico
bastante preciso, constituido por ese largo período de paz –relativa– y de progreso
científico y técnico que conoció la Humanidad desde que finalizan las guerras
napoleónicas hasta que se inicia la Primera Guerra Mundial. Aunque, caben
mencionar ciertos factores que favorecen que en la actualidad se desarrolle más
fuertemente esta preocupación por organizar la Sociedad internacional más allá de
las relaciones bilaterales, causa y consecuencia de la gran eclosión de
Organizaciones internacionales. Estos factores son los siguientes:
a. Los avances técnicos, el progreso de las comunicaciones y el desarrollo de los
transportes después de la Segunda Guerra Mundial. Posibilita la creación de
administraciones internacionales dotadas de determinados poderes de
decisión, control y ejecución.
b. El período de “estabilidad” a nivel mundial después de la Segunda Guerra
Mundial (Sólo había conflictos a nivel local o regional, Guerra fría etc.).
Favorece la posibilidad de crear Organizaciones internacionales.
c. La multiplicación de las conferencias internacionales (Ej: Conferencia de
Viena de 1815, Conferencia de Berlín de 1885 etc.). Este fenómeno está
dotado de unos órganos que sirven de modelo para las Organizaciones
internacionales que se crearán después. A finales del siglo XIX las
conferencias internacionales empiezan a desbordar el continente europeo, lo
que se inicia en las Conferencias de Paz de La Haya de 1899 y sobre todo de
1907, que se van a constituir en un importante punto de referencia en la
evolución de las Organizaciones internacionales. Las principales diferencias
entre éstas conferencias y las Organizaciones son:
i. Las OI se crean con vocación de permanencia, en oposición a las
conferencias.
ii. La función de las OI va más allá de la labor puramente diplomática de las
conferencias.
iii. La base jurídica de las OI siempre es un tratado, las conferencias no la
necesitan, sólo necesitan acordar una fecha.
iv. Entre los miembros de las OI existe un compromiso jurídico de respetar
las normas para la consecución de sus objetivos, al contrario que en las
conferencias.
v. Existe una estructura institucional permanente dentro de la OI, mientras
que en las conferencias es temporal.
2. Antecedentes próximos: El Concierto Europeo. Las uniones administrativas.
Las Comisiones Fluviales Internacionales.
Dentro de los antecedentes próximos al origen de las Organizaciones
Internacionales debemos citar tres: el Concierto Europeo, las Uniones
administrativas internacionales y las Comisiones fluviales.
Como hemos dicho anteriormente, la multiplicación de conferencias
internacionales trajo consigo el desarrollo de una diplomacia parlamentaria y la
utilización de un nuevo instrumento jurídico: el tratado multilateral. El primer gran
ejemplo fue el Acta final de Congreso de Viena de 1815. En él se pactó un
Concierto Europeo basado en que las grandes potencias vencedoras de las guerras
napoleónicas (a las que pronto se unieron otras naciones europeas) comenzaron a
reunirse con cierta periodicidad en el seno de conferencias internacionales,
adoptando acciones concertadas (políticas e incluso militares) destinadas a diseñar
primeramente un nuevo orden europeo y más tarde a solucionar los problemas
referentes a los territorios no europeos surgidos de la expansión colonial. La historia
nos muestra como fue un gran fracaso, dadas las oleadas revolucionarias que
experimentó Europa durante ese siglo.
Las Uniones administrativas internacionales estaban destinadas a canalizar
de manera permanente e institucionalizada la acción concertada de sus Estados
miembros en sectores técnicos y económicos tales como las comunicaciones (la
Unión Telegráfica Internacional, creada en 1865), la industria (la Oficina
Internacional de pesos y medidas, establecida en 1875), la agricultura (la Oficina
Internacional de la Agricultura, instituida en 1905) etc.
Las Comisiones fluviales estaban destinadas a regular y facilitar la
navegación por determinados ríos internacionales, tal y como fueron la Comisión
Central del Rin (prevista en el Acta final del Congreso de Viena de 1815 y creada
por el Tratado de Maguncia de 1831) o la Comisión Europea del Danubio (instituida
por el Tratado de París de 1856).
3. La Sociedad de aciones y su época.
La conjunción de la intensificación de la cooperación multilateral y la
creación de estructuras orgánicas a las que nos hemos referido anteriormente,
posibilitó la transición de la técnica de la conferencia internacional a la de la
Organización internacional. Así, este fenómeno va a verse consolidado con la
creación, auspiciada por las potencias aliadas vencedoras de la Primera Guerra
Mundial, de la Sociedad de Naciones en 1919. En efecto, esta Organización
constituye el primer ejemplo de una OI de vocación universal (en 1938 llegó a
contar con 54 miembros) y competencia general, esto es, no sólo técnica sino
también política, destinada a desarrollar la cooperación entre las naciones (grandes y
pequeñas) y a garantizar la paz y la seguridad internacionales. La base filosófica del
tratado se encuentra en los catorce puntos de Wilson y su base económica en la
famosa obra de Keynes, “Las consecuencias económicas de la paz”, que postulaba
que no se debía asfixiar económicamente a Alemania (como derrotada de la Primera
Guerra Mundial), pues sería el origen de un nuevo nacionalismo radical.
La SDN desde la perspectiva de la institucionalización de la cooperación
internacional representa un importante paso adelante puesto que va a proporcionar
un modelo institucional que más tarde inspiraría a otras OI y va a establecer,
además, un cuerpo de funcionarios internacionales independientes de sus gobiernos
a partir del cuál la función pública internacional va a desarrollarse de manera
decisiva; con ella, en fin, se inicia la segunda generación de OI, caracterizada como
de “cooperación económica y política”.
Paralelamente a la SDN y en el terreno de las relaciones laborales, va a ver la
luz otra Organización, esta vez de vocación social, que constituye igualmente un
punto de referencia obligado en la historia de las OI: la Organización Internacional
de Trabajo (OIT).
Por otra parte, la propia SDN va a impulsar la creación de nuevas OI
técnicas y económicas como la Organización Económica y Financiera, al tiempo que
se crea el Tribunal Permanente de Justicia Internacional que empieza a funcionar a
partir de 1922 en La Haya, que representaría el primer órgano de carácter puramente
jurisdiccional, con ámbito universal y, como su propio nombre indica, permanente.
Cabe destacar que el principal problema de la SDN en cuanto a su
fundamento como Organización universal, surgió cuando, pese a que EEUU
impulsó su creación a través de los catorce puntos de Wilson, decidió no formar
parte de ella. Finalmente la SDN fracasó al no poder impedir que se desencadenara
la Segunda Guerra Mundial.
4. La consolidación del fenómeno de las Organizaciones Internacionales tras la
Segunda Guerra Mundial.
El fracaso de la SDN, al no poder impedir que se desencadenara la Segunda
Guerra Mundial, podía haber llevado a pensar que los Estados iban a abandonar la
vía de la cooperación multilateral institucionalizada y volver a las relaciones
interestatales clásicas para ordenar el mundo que surgía en la posguerra de la
Segunda Guerra Mundial. Ésto, sin embargo, no fue así, sino que al contrario
provocó el convencimiento en la necesidad de crear una nueva Organización
mundial mejor estructurada y más eficaz. De ahí, el que ya en plena conflagración se
empezase a diseñar por las potencias aliadas un nuevo tipo de OI, que se concretaría
al finalizar la guerra en la Carta de las Naciones Unidas, firmada en San Francisco el
26 de junio de 1945, por la que se establece la Organización de aciones Unidas.
La ONU va a inspirarse en parte en el precedente de la SDN, aunque difiere
bastante en cuanto a su estructura, funcionamiento y competencias. Así vamos a
mencionar sus principales características y diferencias con respecto a la SDN:
a. Se refuerza el universalismo, facilitado tanto por la presencia en su seno desde
el primer momento de las grandes potencias, como por incorporación masiva
de nuevos Estados surgidos de la descolonización y del desmembramiento de
antiguos Estados federales de Europa oriental (así, en diciembre de 2007
contaba con 192 Estados miembros).
b. Se hace mucho más compleja su estructura orgánica –proliferación de órganos
y descentralización regional–.
c. Se amplían sus competencias –que son de naturaleza general– al tiempo que se
refuerzan sus poderes de decisión para hacer frente a las exigencias derivadas
de la interdependencia de los problemas técnicos-económicos y del
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
d. Existe un carácter político en la toma de decisiones, lo cuál se deduce de su
propia estructura, pues los miembros permanentes del Consejo de Seguridad
gozan de un poder de decisión enormemente superior que el de los miembros
temporales.
A partir de la Segunda Guerra Mundial las OI van a conocer una
espectacular proliferación, propulsada por diversas razones:
a. De carácter militar y de la seguridad:
Obedece al fracaso del sistema de seguridad colectiva establecido en la Carta
de NU, pues éste radica en la cuestión de cómo superar la actitud de
determinados actores internacionales que actúan al margen de la legalidad
internacional y del sistema de seguridad de la ONU, tomando decisiones al
margen del Consejo de Seguridad. Este fracaso provocó la aparición de una
pléyade de Organizaciones, algunas de ellas hoy desaparecidas como la
OTAN en 1944, la UEO en 1954, el Pacto de Varsovia en 1955 etc.
b. De carácter político:
Responde a la tendencia de organizar la cooperación a escala de un
continente. Así, se crean Organizaciones como la OEA en 1948, el Consejo
de Europa en 1949, la OUA en 1963 etc.
c. De carácter económico:
Derivado y favorecido esencialmente por los ensayos de integración regional
y por la ola de descolonización que conoció el planeta a partir de los años
sesenta. Así podemos citar la ASEAN (1967), el MERCOSUR (1991), la
Unión Europea (1992), la Unión Africana (2002) etc.
Por otra parte esta enorme proliferación de OI (en algunos casos se podría
hablar de inflación, como en África Occidental donde actúan más de 30
Organizaciones), no deja de ser fuente de numerosos problemas derivados de
eventuales situaciones de concurrencia, solapamiento, doble empleo o despilfarro
humano y financiero.

TEMA 2. CO CEPTO Y CARACTERES DE LAS ORGA IZACIO ES
I TER ACIO ALES.

1. El lugar de la Organización Internacional dentro del orden jurídico de la
Comunidad Internacional.

Para establecer el lugar de las Organizaciones internacionales dentro del
Ordenamiento jurídico de la Comunidad internacional debemos enfrentarnos ante
una dificultad previa, la representada por las considerables diferencias existentes
entre ellas en cuanto a su estructura, objeto y competencias. Así, debemos decir que
las OI tienen sentido en tanto en cuanto los Estados les ceden competencias con el
objeto de conseguir determinados objetivos, por medio de la colaboración con otros
Estados. Por tanto, podemos suponer que tienen un papel distinto que los Estados en
cuanto a creación y recepción de normas y que, además, están un escalón por debajo
en el plano internacional.
Las OI tienen una existencia jurídica diferente de la que tienen los Estados
que las componen, pues sus competencias no equivalen a la suma de las
competencias de cada uno de los miembros.
Respecto al ámbito internacional de las OI debemos afirmar que los vínculos
por los cuales los Estados se relacionan dentro de una OI son totalmente diferentes a
los vínculos existentes fuera de ella. Los derechos y obligaciones dentro de la OI
son diferentes a los que el Estado pueda tener en el resto de sus relaciones. De
alguna manera estarán siempre un escalón por debajo de las existentes en el plano
internacional para los Estados. Esto va a determinar que las relaciones entre Estados
miembros sean diferentes a las relaciones de uno de estos Estados con otro que no es
miembro de la Organización o que lo es pero de otra OI. Esto se va a manifestar en
una posición jurídica de los Estados hacia el interior de la OI –a ningún Estado se le
obliga a que forme parte de una OI, por ello si entra en ella debe cumplir sus
normas– y hacia el exterior.
De esta forma, todos estos rasgos se manifiestan tanto en el plano nacional
como en el internacional: respecto del nacional se refleja en los Acuerdos de sede,
es decir, la cesión de parte del territorio de un Estado para que la OI establezcan su
sede en él; y en el plano internacional lo observamos en el hecho de que un Estado,
aun formando parte de una OI, pueda tener los tratados bilaterales o multilaterales
que quiera, siempre y cuando éstos no persigan objetivos opuestos a los fines o
propósitos de la OI.
La personalidad jurídica de las OI está fuera de discusión, no son sujetos de
pleno derecho internacional, pero no se discute el hecho de que sí son sujetos de
derecho internacional. Su base jurídica, de la que emana su personalidad jurídica se
encuentra en su tratado fundacional.
Los poderes de las OI se limitarán a los que los Estados miembros les hayan
otorgado a través del tratado fundacional. Además están vinculadas por el espíritu
de ese tratado, pues sus poderes también derivan de la doctrina de los poderes
implícitos.

2. Concepto y caracteres de las Organizaciones Internacionales.

La noción de Organización internacional que vamos a proponer a
continuación menciona los cuatro elementos que, a nuestro entender, permiten
diferenciar las Organizaciones internacionales de otras entidades afines. Estos
caracteres esenciales que pasamos brevemente a examinar son:
a. Una composición esencialmente interestatal:
Las OI tienen una composición esencialmente interestatal, esto es, están
constituidas casi exclusivamente por Estados soberanos, lo que permite
distinguirlas de otras entidades internacionales como las Conferencias de
Estado, los Estados Federales etc. Esta característica lleva, además, a que
numerosos convenios multilaterales y parte de la doctrina las mencionen
como “Organizaciones intergubernamentales”. Así, la doctrina las define así
para evitar la confusión con las Organizaciones internacionales no
gubernamentales (ONG), mientras que los convenios y tratados afirman que
deben interpretarse en el sentido que se desprende de la práctica; y la
práctica ofrece, cada vez más, ejemplos de Organizaciones que se abren a la
participación de sujetos no estatales, denominados actores internacionales,
pero no sujetos. De este modo nos encontramos con supuestos de
Organizaciones que permiten la participación en las mismas a otras
Organizaciones internacionales.
b. Una base jurídica generalmente convencional:
Las OI son sujetos de derechos derivados o secundarios, es decir, deben su
existencia a un acto jurídico previo y exterior a la Organización. Lo usual es
que este acto jurídico creador adopte la forma de un tratado multilateral
negociado en el marco de una conferencia intergubernamental, por lo que
estará sujeto a las normas propias del Derecho de tratados (Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969). Acto que,
además, posee un carácter, a la vez, convencional e institucional.
El acuerdo creador de la Organización frecuentemente adoptará una forma
solemne, e incluso se le dará una denominación especial para marcar su
trascendencia (Carta, Pacto, Constitución, Estatuto, Acto Constitutivo). Pero
hay excepciones en las cuales el acto creador tiene otra forma, creando OI
mediante:
i. Una Resolución de una Conferencia internacional (Ej: ASEAN, OPEP).
ii. Una solemne declaración (Ej: la Declaración adoptada por los Estados de
la Península arábiga por la que éstos aprobaron en 1981 la Carta del
Consejo del Cooperación del Golfo).
iii. Órganos estatales que no comprometen a los Estados en el plano
internacional, pero que luego dará lugar a una práctica concordante de
los gobiernos revelando una voluntad convencional (Ej: Consejo
Nórdico).
iv. Una situación jurídica particular de la OSCE (Organización para la
Seguridad y la Cooperación en Europa), creada por un instrumento que
expresamente se declaraba como “no tratado internacional” y ha dado
lugar a una entidad jurídica que, aunque poseyendo numerosos de los
rasgos propios de una OI, no puede ser calificada, en sentido estricto,
como tal.
Como hemos visto en el primer punto de este tema, el establecimiento de OI
a través de tratados internacionales es un rasgo que permite distinguirlas de
otras estructuras institucionales, como son las Organizaciones
internacionales no gubernamentales (ONG) en las que la base jurídica está
constituida por un acto de Derecho interno, además de ser actores de
Derecho internacional, y, en ocasiones gozar del status especial de
observadores de una OI.
c. Una estructura orgánica permanente e independiente:
Toda Organización internacional posee una estructura institucional
conformada por diversos órganos permanentes. Este es el rasgo que nos
permite distinguir a las OI de las conferencias internacionales del s. XIX.
Estos órganos que son distintos e independientes de los que poseen los
Estados miembros, están encargados de gestionar los interese colectivos,
para los que se les dotará de los medios necesarios, bien de forma expresa,
bien de manera implícita. Aunque no siempre la teoría coincide con la
práctica, un claro ejemplo lo encontramos en el Consejo de Seguridad de
NU, en el que se defienden los intereses de los miembros permanentes del
Consejo, no del conjunto de miembros del que compone la ONU. Ahora
bien, pese a la gran variedad de OI existentes, sí podemos observar la
existencia de estructuras de base similares apoyadas en un esquema
tripartito:
i. Una asamblea plenaria, en la que participan todos los estados miembros
(Ej: Asamblea General de la ONU).
ii. Un órgano ejecutivo o una institución de composición restringida, que
asegura el gobierno de la Organización (Ej: Consejo de Seguridad de la
ONU).
iii. Un secretariado, encargado de la administración.
d. Una autonomía jurídica:
Las OI se caracterizan, finalmente, por poseer una personalidad jurídica
diferente a la de sus Estados miembros, necesaria para el cumplimiento de
los fines para los que fueron creadas. En efecto, aunque su acción se ve
influida por la presencia en su seno de sus Estados miembros, son capaces de
elaborar y manifestar una voluntad autónoma en los ámbitos en los que
gozan de competencias; de manera que, cualesquiera que sea el órgano que
adopte la decisión, ésta se imputará a la Organización y no a sus Estados
miembros.
Se reconoce pues, a las OI la capacidad de ser titulares de derecho y
obligaciones, tanto en las relaciones con otros sujetos internacionales
(personalidad jurídica internacional); como con ocasión del ejercicio de sus
funciones en el territorio de algún Estado (personalidad jurídica de derecho
interno).
Después del estudio de los caracteres esenciales de las Organizaciones
internacionales, podemos definirlas como unas asociaciones voluntarias de Estados
establecidas por acuerdo internacional, dotadas de órganos permanentes, propios e
independientes, encargados de gestionar unos intereses colectivos y capaces de
expresar una voluntad jurídicamente distinta de la de sus miembros.
Organizaciones Internacionales
11
TEMA 3. CLASIFICACIÓ DE LAS ORGA IZACIO ES
I TER ACIO ALES.
El mundo de las Organizaciones internacionales es extremadamente
fragmentado y heterogéneo, además, en la actualidad existen más de seiscientas
Organizaciones internacionales. El objetivo primordial de esta clasificación es
esencialmente pedagógico: ordenar y repartir la rica variedad de OI, a través de distintos
criterios, en unas categorías donde se agrupen aquellas Organizaciones cuyos rasgos
predominantes coincidan en un momento histórico dado.
1. Clases de Organizaciones según sus fines.
Las Organizaciones internacionales son creadas bajo la presión de unas
necesidades y para la consecución de unos fines. Estos fines, que aparecen descritos
en sus instrumentos constitutivos y se han ido concretando en la práctica, permiten
distinguir entre aquellas Organizaciones que persiguen unos fines generales –las
menos–, y aquellas otras que se proponen unos fines específicos o particulares, que
son la mayor parte.
a. Las Organizaciones de fines generales:
Son aquellas cuyas actividades no están circunscritas a un ámbito concreto
de cooperación, sino que pueden abarcar todas aquellas materias que estimen
útiles. Cabe mencionar que el problema de estas Organizaciones es que a
veces no llegan a ser efectivas por querer intervenir en demasiadas materias.
Ahora bien pueden tener un ámbito de acción:
i. Universal, es decir, sin ninguna limitación explícita:
Manifestaciones de esta categoría las encontramos con la SDN creada en
1919, o actualmente con la ONU, establecida en 1945, cuya vocación
general resalta claramente de la lectura combinada del Preámbulo y los
arts. 1 y 55 de su Carta (mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales y cooperación en los ámbitos económico, social, cultural,
y humanitario).
ii. Regional, es decir, con la exclusión expresa de un sector de actividades
predeterminado:
A escala regional encontramos ejemplos de Organizaciones que
despliegan sus actividades con fines generales como: la Liga Árabe
(1945), la OEA (1948), el Consejo de Europa (1949) o la OUA (1963).
Organizaciones Internacionales
12
b. Las Organizaciones de fines específicos:
La mayor parte de las Organizaciones internacionales han sido creadas para
el cumplimiento de unos fines específicos por lo que en principio van a
desarrollar sus actividades dentro de unos ámbitos bien definidos. Ahora
bien, en contraposición de lo que ocurría con las Organizaciones con fines
generales es que éstas en el desarrollo de su actividad puede abarcar más de
una finalidad, ampliándose sucesivamente según van cumpliendo sus
objetivos (esto es lo que sucede con la Comunidad Europea, como atestigua
la evolución que lleva del Tratado de Roma de 1957, pasando por el Acta
Única Europea de 1986 y el Tratado de la Unión Europea de 1992 hasta, por
ahora, el Tratado de Niza de 2001, donde los objetivos perseguidos no sólo
son económicos sino también políticos y sociales), por lo que a la hora de
clasificarlas habrá que acudir a aquel de sus fines que aparezca como
primordial. Y en atención a ello cabe distinguir entre:
i. Organizaciones de cooperación preferentemente militar o de seguridad:
Este tipo de Organizaciones que proliferaron al acabar la Segunda Guerra
Mundial y durante la guerra fría, se proponen unos fines de defensa y
ayuda mutua en caso de agresión, los ejemplos más sobresalientes son la
Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y la Unión
Europea Occidental (UEO) aunque merece también citarse por la
importancia que en su momento tuvo el ya desaparecido Pacto de
Varsovia.
ii. Organizaciones de cooperación preferentemente económica:
Se trata, sin duda, de la categoría de Organizaciones más numerosa en el
momento presente. Podemos diferenciarlos según sus objetivos sean:
× Financieros, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco para
la Reconstrucción y el Desarrollo.
× Desarrollo de las relaciones comerciales, como la OMC.
× Económicos:
× De naturaleza global (Ej: la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económico).
× Por sectores económicos (Ej: el agrícola: la FAO; el
industrial: la ONUDI; el turismo, la OMT).
× En relación con unos productos o materias determinados (Ej:
el petróleo: la OPEP)
× Organizar toda el área económica sobre la que operan, como la
Asociación Europea del Libre Comercio, la Comunidad Europea, la
Comunidad Andina, el MERCOSUR, la Comunidad Económica
Africana etc.
Organizaciones Internacionales
13
iii. Organización de cooperación social, cultural y humanitaria:
Cuya finalidad es la protección del individuo o de las colectividades en
diversos aspectos. Así debemos mencionar la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), la Organización de las NU para la Educación, la
Ciencia y la Cultura (UNESCO) o la Organización Mundial de la Salud
(OMS).
iv. Organizaciones de cooperación técnica y científica:
El progreso de la ciencia y la tecnología y los avances en las
comunicaciones internacionales han motivado la creación de numerosas
Organizaciones destinadas a canalizar la cooperación de los Estados en
sectores tan diversos como: el correo (la Unión Postal Universal), las
telecomunicaciones (la Unión Internacional de Telecomunicaciones), las
comunicaciones marítimas (la Organización Marítima Internacional),
aéreas (la Organización de la Aviación Civil Internacional), ferroviarias
(la Oficina Central de Transportes por Ferrocarril). O, en fin, la actividad
científica (la Agencia Internacional de la Energía Atómica, la Agencia
Espacial Europea, la Organización Meteorológica Mundial etc.).
2. Clases de Organizaciones según sus miembros.
La forma en que está compuesta una Organización internacional es un
criterio diferenciador que permite distinguir entre las Organizaciones que tienen una
vocación universal puesto que están abiertas a la participación potencial de todos los
Estados de la tierra, y las Organizaciones que tienen un carácter regional o
restringido al estar la participación en las mismas reservado a un número limitado de
Estados que reúnan determinadas condiciones preestablecidas de naturaleza
geográfica, económica, política etc.
a. Organizaciones de vocación universal:
Los miembros son quienes deciden cuáles son los Estados que pueden
adherirse a la Organización. A esta categoría pertenecen las Organizaciones
del Sistema de NU, bien por haber llegado a esta situación de facto, pese a
tener procedimientos restringidos de admisión de miembros, como en el caso
de la ONU (que en diciembre de 2007 contaba con 192 Estados miembros, la
práctica totalidad del planeta).
b. Organizaciones de carácter regional:
Dentro de esta categoría agrupamos aquellas Organizaciones que están
restringidas a un número limitado de Estados, entre los que existen unas
determinadas afinidades objetivas (contigüidad geográfica) y/o subjetivas
(similitudes económicas, como la Organización de Países Exportadores de
Petróleo (OPEP); políticas, como el Consejo de Europa; religiosas, como la
Organización de la Conferencia Islámica (OCI); etc.).
Organizaciones Internacionales
14
En estos supuestos, el criterio geográfico es uno de los criterios que explican
el nacimiento de dichas Organizaciones, pero en todo caso y por oposición al
universalismo, en todas y cada una de ellas se produce un fenómeno de
regionalización sustentado en unas escalas geográficas variables:
i. Intercontinentales, como la Organización de la Conferencia Islámica
(OCI).
ii. Continentales, como la Organización de Estados Americanos (OEA).
iii. Regionales, como el Consejo de Europa.
iv. Subregionales, como el MERCOSUR.
A partir de 1945, con motivo de las crisis del sistema de seguridad colectiva
y por la propia realidad económica, asistimos a una verdadera eclosión de
Organizaciones regionales, propulsadas por le fenómeno de la
descolonización y por las tentativas de integración regional económica. Este
fenómeno se dio sobretodo en el marco de las Organizaciones regionales
que, además, es donde se desarrollan los procesos de institucionalización de
la cooperación más avanzados que conoce la Sociedad internacional.
Desde el punto de vista del Derecho internacional, la ONU dedica al
fenómeno regional su Capítulo VIII (arts. 52 a 54 “Acuerdos regionales”), y
a pesar de que la aceptación no deja lugar a dudas, pues se afirma que
ninguna de las disposiciones de la Carta se oponen a la existencia de
acuerdos u organismos cuyo fin sea entender los asuntos relativos al
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, siempre que dichos
acuerdos y organismos regionales, y sus actividades, sean compatibles con
los propósitos y principios de las NU (art. 51.1 de la Carta).
Como hemos dicho anteriormente, tras la Segunda Guerra Mundial hay una
gran eclosión de Organizaciones regionales, pues bien, a pesar de su
diversidad ofrecen ciertos rasgos comunes que brevemente pasamos a
enunciar:
i. Van a ocupar un área geográfica determinada, pues no son universales.
ii. Constituyen comunidades de intereses restringidos a un número
determinado de Estados. Ello permite la formación de un Derecho
particular homogéneo (Ej: el Derechos Comunitario en el ámbito de la
Unión Europea).
iii. Sus tratados constitutivos establecen la coordinación o subordinación,
según los casos, de estas Organizaciones a las NU.
iv. A pesar de la difícil existencia que conocen algunas de estas
Organizaciones, el proceso de creación de nuevos ámbitos de
cooperación desde el punto de vista regional dista mucho de estar
agotado, aún sigue abierto.
Organizaciones Internacionales
15
3. Clases de Organizaciones según sus competencias.
El reparto de competencias entre la Organización y sus miembros es un
criterio que nos permite distinguir entre aquellas Organizaciones internacionales
–las más numerosas– a las que sus Estados miembros no han cedido competencias
soberanas y que se proponen simplemente instituir una cooperación entre los
mismos y coordinar sus actividades con vistas a la satisfacción de unos intereses
comunes; y aquellas otras Organizaciones –la excepción– en las que se produce una
transferencia real de competencias soberanas, aceptando sus Estados miembros
limitar –aunque sólo sea en materias restringidas– sus competencias, sometiéndose
de este modo a una autoridad exterior a los mismos que se concentra en las
instituciones de la Organización, creándose de este modo unas OI que tienden hacia
la integración o la unificación de sus Estados miembros en aquellos ámbitos en los
que les haya transferido competencias.
a. Organizaciones de cooperación o de coordinación:
La mayor parte de las OI desarrollan funciones de cooperación, mediante la
realización de unas acciones coordinadas entre sus miembros con el fin de
alcanzar unos objetivos colectivos.
En determinadas materias los Estados miembros delegan algunas
competencias en manos de las OI, competencias que podrán recuperar en
cualquier momento. Respecto a los actos que realizan las OI, éstos no se
trasladarán inmediatamente a su soberanía interna, como sí sucede en las de
integración o de unificación.
b. Organizaciones de integración o de unificación:
Junto a la técnica organizativa que acabamos de describir han surgido
recientemente en la escena internacional unas OI que pretende la integración
o la unificación de sus Estados miembros.
En este tipo de OI se delegan competencias soberanas de manera
permanente, pues éstas no son recuperables salvo que se abandone la OI,
para así lograr una estrategia de unificación, al contrario que con las de
cooperación o coordinación. Además, sucede que los actos que realizan las
OI se trasladan inmediatamente a su soberanía interna.
Nos encontramos, pues, ante unas Organizaciones que se sitúan entre las OI
clásicas y las estructuras federales. La distribución de competencias que se
opera en su seno es tan profunda que no puede equipararse absolutamente a
las Organizaciones tradicionales, mientras que la retención de determinados
poderes soberanos por sus Estados miembros impiden también que puedan
ser calificadas de Estados federales.
Organizaciones Internacionales
16
Se produce en ellas una verdadera transferencia de competencias soberanas a
favor de sus instituciones, lo que se plasma:
i. en su ámbito de atribución, que, aunque limitado por el principio de la
especialidad, afecta a materias tradicionalmente reservadas al Estado,
teniendo además estas atribuciones un carácter evolutivo pudiendo
ampliarse por le juego de las disposiciones del tratado constitutivo o por
el de la teoría de las competencias implícitas. Aunque esta cesión de
competencias nunca es completa, pues si un Estado cede todas sus
competencias desde el principio, pierde todas sus armas de negociación
en el seno de la Organización.
ii. en las funciones que va a ejercer, que practica el principio de la división
de poderes. Generalmente el plano que antes se otorga es el legislativo,
el último es el ejecutivo y el judicial queda en un punto intermedio.
iii. en la interdependencia entre los órganos principales de las OI, que
afectará a los tres pilares básicos de la estructura de las OI (la asamblea
plenaria, el órgano ejecutivo y el secretariado).
iv. en la existencia de una real independencia orgánica respecto de los
gobiernos nacionales, pues la mayoría de las instituciones están
compuestas por personalidades independientes.
v. en la existencia de una gran autonomía, tanto la que respecta a su orden
jurídico, como por lo que se refiere a su independencia financiera,
merced a la existencia de recursos propios, como, en fin, por la
posibilidad de participar en su propio nombre en las relaciones
internacionales.
Organizaciones Internacionales
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TEMA 4. EXISTE CIA JURÍDICA DE LAS ORGA IZACIO ES
I TER ACIO ALES
1. Creación y nacimiento.
Las OI son sujetos de derecho cuya creación es el fruto de un acto jurídico
multilateral, anterior y exterior a las mismas, generalmente un acuerdo internacional
entre Estados. Este acuerdo suele negociarse en el marco de una conferencia
internacional (Ej: la Conferencia de San Francisco en relación con la Carta de las
NU de 1945, la Conferencia intergubernamental que preparó el Tratado de Niza de
2001 por el que se revisa el Tratado de la Unión Europea de 1992 y 1997) que ha
sido precedida por unos trabajos preparatorios de diversa duración.
La entrada en vigor del acuerdo internacional por el que se instituye una
Organización señala el nacimiento de la misma. Esta entrada en vigor depende de
las condiciones que se establezcan en el acuerdo, por lo que varían de una a otra
Organización. En general va a estar condicionada por la exigencia de que un
número determinado de Estados ratifiquen el tratado constitutivo. Este número va a
variar de unas a otras Organizaciones, según sean éstas universales o regionales, y
según contemplen o no la existencia en su seno de miembros que asuman
responsabilidades especiales.
Así, en las Organizaciones regionales o restringidas, el nivel de exigencia
será mayor que en las Organizaciones universales, pues se entiende que en estas OI
que tiene vocación universal debe tener requisitos más flexibles. De manera que, en
ocasiones, se exige que en las Organizaciones regionales todos los Estados
firmantes lo ratifiquen en un corto lapso temporal.
Desde que entra en vigor el acuerdo constitutivo de la Organización, sus
Estados partes pasan a ser Estados miembros de la Organización que se establece.
En este sentido, estaremos ante un acuerdo de naturaleza específica, dotado de una
dimensión convencional y de una dimensión constitucional. Este último rasgo se
deriva del hecho de que a través del acuerdo se crea un nuevo sujeto internacional
dotado de una estructura orgánica permanente destinada a durar y capaz de expresar
una voluntad jurídica propia.
Al carecer de base territorial las Organizaciones están obligadas a
establecerse en el territorio de uno o varios Estados miembros o no de ella (como
ocurre con la ciudad de Ginebra que es la sede de diversas OI de las que Suiza no es
miembro). Esta sede, que a veces está prevista en el propio tratado constitutivo,
puede variar durante la vida de la Organización. Las consecuencias jurídicas
derivadas de este establecimiento, se regulan en los denominados Acuerdos de sede
concertados entre la Organización y el Estado huésped.
La existencia de la Organización se plasma desde entonces en una serie de
símbolos, similares a los de los Estados. Así, van a tener nombre, bandera, un
himno etc. Estos signos distintivos van a gozar de la debida protección contra una
utilización comercial abusiva o maligna.
Organizaciones Internacionales
18
2. Modificaciones.
Las Organizaciones internacionales a diferencia de las conferencias
internacionales se caracterizan por su permanencia, están destinadas a durar. La
continuidad de la Organización no se verá afectada por los eventuales cambios que
se produzcan en su seno como consecuencia de su adaptación a las cambiantes
circunstancias internacionales, tanto por lo que respecta a su posición y número de
miembros, como por lo que se refiere a su ámbito competencial y objetivos.
Por otra parte, esta continuidad de las Organizaciones internacionales va a
verse facilitada por la existencia de mecanismos de adaptación a las nuevas
circunstancias, como pueden ser:
a. La reforma de los tratados instituyentes. Es decir, los procedimientos de
revisión de los instrumentos constitutivos, más o menos rigurosos según las
Organizaciones de que se traten y las materias objeto de modificación
(mayorías, convocatoria de conferencias internacionales etc.).
b. La interpretación de las disposiciones de su tratado constitutivo. Esta
interpretación es la tarea cotidiana de las instituciones de la Organización, y
cuando surge alguna controversia respecto a la misma habrá que acudir a
los medios de solución previstos en dicho tratado.
c. La adopción de acuerdos complementarios.
3. Extinción.
Las Organizaciones internacionales pueden también desaparecer sin que
ninguna nueva Organización venga a retomar sus funciones2. Las razones de tal
disolución son diversas:
a. Contemplado en el Tratado una duración determinado o un plazo que ya ha
expirado (Ej: el Tratado CECA).
b. Cambio profundo de circunstancias que provoque la desaparición de
aquellos intereses comunes cuya gestión colectiva motivó su creación (Ej: el
Pacto de Varsovia).
c. Dificultades financieras que conocen, que ha podido conducirla a una
situación de bancarrota o de suspensión de pagos (Ej: el Consejo
Internacional del Estaño).
d. Disolución decidida por una OI al considerar que ya ha alcanzado todos los
objetivos que motivaron su creación (Ej: la OCAM).
2 Véase la sucesión ente Organizaciones Internacionales (punto 4 del mismo tema).
Organizaciones Internacionales
19
e. La falta de funcionamiento debido al abandono de la Organización por parte
de un miembro vital para la misma (Ej: las Comisiones Internacionales del
Elba y del Order, al retirarse Alemania en 1936).
4. La sucesión entre Organizaciones Internacionales.
Puede ocurrir, no obstante, que en un momento determinado de la vida de la
Organización, ésta transfiera a otra Organización algunas de sus funciones (como
ocurrió en 1956 entre la UEO y el Consejo de Europa y de manera mucho más
profunda, tras el Tratado de Niza de 200, en relación con la UE, quien asume
prácticamente todas las funciones de la UEO, salvo las denominas residuales). Ésta
sucesión podrá sustituir a otra OI completamente en el ejercicio de sus funciones y
competencias y en el disfrute de su patrimonio. O también podrá ser parcial, en
cuyo caso no hablaríamos de sucesión, sino de modificación3.
Dado que la Organización es el fruto de un acuerdo de voluntades entre
varios Estados, su sustitución por otra Organización exige, igualmente, que dichos
Estados den su conformidad a ello, bien de manera expresa bien de forma tácita,
cuando no se oponen a la misma. Dicha conformidad puede manifestarse a través de
un nuevo acuerdo celebrado por sus Estados miembros. Además, puede incluirse,
tanto en el tratado constitutivo de la nueva Organización, como en una resolución
de la Organización que desaparece o, también, como es más frecuente, a través de
la asociación de las resoluciones unilaterales y de los acuerdos internacionales.
Como consecuencia de la sucesión:
a. Se transfieren funciones, competencias y patrimonio. Pueden surgir ciertos
problemas cuando la composición de ambas Organizaciones no coinciden.
b. Se transfiere la generalidad del personal.
c. Los miembros pasan a tener la condición de originarios.
d. Se transfiere el patrimonio en su totalidad o en la parte que corresponde a
los miembros de la antigua Organización.
3 Véase modificaciones (en el punto 2 del mismo tema).
Organizaciones Internacionales
20
TEMA 5. LA PERSO ALIDAD JURÍDICA DE LAS ORGA IZACIO ES
I TER ACIO ALES
1. La personalidad jurídica en el Derecho estatal.
A diferencia de los Estados que son sujetos de base territorial, las
Organizaciones internacionales no disponen de un territorio propio, por lo que en el
ejercicio de las funciones que les han sido atribuidas deberán actuar en el territorio
de los Estados. A tal fin, se les ha conferido cierta personalidad jurídica en los
órdenes jurídicos internos similar a la que éstos reconocen a las personas jurídicas
extranjeras.
La generalidad de los instrumentos constitutivos de las Organizaciones
internacionales posteriores a la Segunda Guerra Mundial les reconocen a éstas la
personalidad jurídica en los derechos internos de cada uno de sus Estados miembros.
Las disposiciones de estos tratados constitutivos suelen completarse
mediante la adopción de unos convenios particulares, donde se hace mención a los
privilegios e inmunidades de la Organización en el territorio de los Estados.
Otros textos internacionales tienen también por objeto el precisar el
contenido de la personalidad jurídica de la Organización en los órdenes jurídicos
internos, entre ellos destacan los denominados Acuerdos de Sede, celebrados entre
la Organización y el Estado huésped, es decir, aquél en cuyo territorio la OI
establece su sede. Pero, además, estos Acuerdos de sede son particularmente
necesarios cuando el Estado donde se establece la sede de una Organización no es
un Estado miembro de la misma, ya que a través de dicho acuerdo se reconoce la
personalidad jurídica de la Organización en su orden jurídico interno (Ej: el acuerdo
de sede celebrado entre la ONU y Suiza el 19 de abril de 1946).
El ejercicio de la personalidad jurídica de las Organizaciones en los derechos
internos está limitado por el principio de especialidad, esto es, habrá de desplegarse
dentro del ámbito delimitado por los objetivos y funciones que les han sido
asignados. Pues bien, dentro de estos límites, las OI van a gozar, por regla general,
de la capacidad para contratar con terceros (personas físicas y jurídicas) servicios
de carácter económico o laboral que sean necesarias para su funcionamiento
cotidiano. Igualmente podrán realizar compraventas. En el caso de que surgiera
algún tipo de controversia en estas materias podrían acudir a juicio.
En la realización de estos actos jurídicos internos la Organización va a estar
representada por un agente de alto rango o por un representante de un órgano
colegiado, así, será él quién ostente la responsabilidad jurídica internacional en
primer lugar.
Organizaciones Internacionales
21
Los eventuales conflictos que el ejercicio por la OI de su personalidad
jurídica interna provoquen pueden ser resueltos acudiendo a distintos mecanismos:
a. Acudiendo a la cláusula compromisoria del acto jurídico de que se trate, la
cuál atribuirá la competencia para juzgar al Tribunal de la Organización que
lo adopte.
b. Acudiendo a los procedimientos de arbitraje internacional, el cuál impondrá
una solución vinculante para las partes.
c. Sometiendo la controversia a los tribunales nacionales, posibilidad que se
encuentra muy limitada por la inmunidad de jurisdicción de la que disfrutan
las Organizaciones, de manera que sólo cuando éstas renuncien
expresamente a dicha inmunidad podrán ser citadas ante los tribunales
nacionales.
Las Organizaciones internacionales para cumplir con los objetivos que les
confían sus Estados miembros tienen, a veces, que actuar en la esfera internacional
participando en las relaciones jurídicas internacionales y entrando en contacto
directo e inmediato con las normas internacionales. Se suscita entonces la cuestión
de su personalidad jurídica, esto es, de su capacidad para ser titular de derechos y
obligaciones en el orden jurídico internacional, así como la posibilidad de hacer
valer internacionalmente dichos derechos y de responder también
internacionalmente en caso de violación de estas obligaciones.
La reacción de la doctrina internacional a la aparición de las Organizaciones
en la vida internacional ha sido muy variada y ha ido evolucionando, de manera que
tres grandes corrientes de pensamiento se han ido perfilando al respecto:
a. Asimilar las OI a los Estados, reconociéndoles una personalidad
internacional plena y la competencia general para realizar todo tipo de actos.
b. Rechazar la subjetividad internacional de las Organizaciones a las que se
consideran meras formas de actuar colectivamente de los Estados.
c. Defender que las OI poseen personalidad jurídica internacional, solamente
que esta personalidad es diferente de la de los Estados, en tanto que
circunscrita al cumplimiento de los objetivos que le han sido fijados por sus
fundadores.
Según la Carta de Naciones Unidas, a esta Organización se le reconoce
personalidad jurídica, pues ya en el propio texto fundacional le es otorgada en
virtud de lo dispuesto en los artículos 104 y 105, luego ha sido reconocida y
otorgada por cada Estado miembro. Además, también le es reconocida por un
dictamen de 1949 del Tribunal Internacional de Justicia.
Organizaciones Internacionales
22
2. La personalidad jurídica internacional. Principales manifestaciones: privilegios
e inmunidades; celebración de tratados internacionales; establecimiento de
relaciones diplomáticas; ejercicios de competencias territoriales y personales;
capacidad para presentar y recibir reclamaciones internacionales; otras
manifestaciones.
Las Organizaciones internacionales poseen las competencias internacionales
necesarias para ejercer sus funciones y realizar los propósitos que les han fijado sus
fundadores tal y como aparecen enunciados o pueden deducirse de forma implícita
de las reglas pertinentes de cada Organización.
Así, todas las OI tienen en mayor o menor medida personalidad jurídica
internacional, la cuál se traduce en el régimen de privilegios e inmunidades de las
Organizaciones internacionales y sus agentes, destinados a garantizar la
independencia necesaria para el ejercicio de sus funciones.
Tales privilegios e inmunidades suelen estar mencionados en los tratados
constitutivos, en los acuerdos de sede en los que la Organización define su estatuto
en el país huésped y en convenios multilaterales.
Entre los privilegios e inmunidades concedidos a las Organizaciones cabe
mencionar:
a. La inviolabilidad de sus locales y archivos.
b. Privilegios de naturaleza financiera y fiscal: posibilidad de tener fondos
propios, de transferir divisas al extranjero, exenciones fiscales y aduaneras,
etc.
c. La inmunidad de jurisdicción que les permitirá, salvo renuncia expresa, no
comparecer ante los tribunales nacionales.
Las OI pueden celebrar tratados internacionales con sus Estados miembros,
con terceros Estados y con otras OI; y, en este sentido, lo primero que hay que
destacar es su creciente participación en las relaciones convencionales
internacionales, como refleja la práctica internacionales donde se cuentan por
centenares los acuerdos concluidos por éstas.
La proliferación de acuerdos internacionales en los que participaban OI
llevó a la Conferencia de Viena a desarrollar un convenio para regular este tipo de
acuerdos. Así, después de más de diez años de trabajo se adoptó en la Conferencia
de Viena de 1986 el Convenio sobre el Derecho de los tratados entre Estados y
Organizaciones internacionales o entre Organizaciones internacionales.
Los instrumentos constitutivos de las Organizaciones no suelen contener
disposiciones atribuyéndoles a las mismas un ius contrahendi general, sino que lo
usual es que se les conceda la capacidad para celebrar ciertos acuerdos de un tipo
determinado, así serán las “reglas de cada organización” las que determinen qué
tipo de tratados podrán contraer cada una. Por otro lado, según el juego de la teoría
de los poderes implícitos tal atribución no es limitativa, sino que puede ampliarse.
Organizaciones Internacionales
23
Las OI disfrutan del derecho de legación pasiva y activa, esto es de la
facultad de recibir o enviar representantes diplomáticos. Prueba de la existencia de
tal derecho y de la intensidad de su práctica internacional es la adopción del
Convenio de Viena, de 14 de marzo de 1975, sobre la representación de los Estados
en sus relaciones con las Organizaciones internacionales de carácter universal (que
no ha entrado aún en vigor debido en parte a los recelos de los Estados sede).
Por lo que se refiere al derecho de legación pasiva, la práctica internacional
ofrece numerosos ejemplos de misiones permanentes de Estados acreditadas ante
las OI y no sólo ante las Organizaciones del Sistema de NU (misiones permanentes
en el caso de Estados miembros, y misiones permanentes de observación en el caso
de no miembros, art. 5 del Convenio de Viena de 1975).
El estatuto jurídico de estas misiones permanentes es similar al de las
misiones diplomáticas, con la diferencia de que va a establecerse una relación
trilateral y no bilateral, puesto que intervienen: la Organización, el Estado huésped
y el Estado que envía la representación.
Las OI, en el ejercicio del derecho de legación activo, pueden también
enviar representantes diplomáticos ante los Estados y otras Organizaciones
internacionales, y ello a pesar de la ausencia generalizada de disposiciones en sus
instrumentos constitutivos reconociendo tal facultad.
Respecto al ejercicio de competencias territoriales y personales destacar
dos puntualizaciones: por un lado, estas competencias territoriales derivan
directamente del Acuerdo de sede con el Estado huésped y del tratado constitutivo o
fundacional de la Organización; por otro lado el personal o funcionariado que
trabaja para la OI depende a todos los efectos del ordenamiento jurídico interno de
la misma.
Las Organizaciones internacionales poseen la aptitud general para participar
activa o pasivamente en las relaciones jurídicas de responsabilidad internacional
que surgen de la inobservancia injustificada de una obligación internacional de
origen consuetudinario, convencional u otro.
Cuando el hecho ilícito, consecuencia de la citada inobservancia, proceda
del comportamiento de la Organización, el tercero podrá invocar la responsabilidad
de la misma. Y, a la inversa, la Organización podrá reclamar la reparación del daño
que sufra como consecuencia de la violación de la obligación internacional por un
tercero.
Las OI tienen reconocida la capacidad para ser sujetos activos o pasivos de
la relación jurídica de responsabilidad internacional, y de la aplicación, mutatis
mutandis, a las mismas de las normas internacionales que regulan la
responsabilidad internacional de los Estados (del Convenio de Viena sobre el
derecho de los tratados de 1986).
Organizaciones Internacionales
24
Cuando el sujeto pasivo acepta que ha incurrido en responsabilidad deberá
adoptar una seria de medidas consistentes en:
a. Cesar en el daño –si éste continúa–.
b. Reparar el daño causado.
c. Adoptar medidas para que no se repita el daño.
El problema principal surge porque hay que deslindar la responsabilidad de
la Organización, de la de la persona física e incluso de la del Estado. Cuando hay
acuerdos entre el Estado y la OI, normalmente, se recoge quién va a incurrir en qué
tipo de responsabilidades. Sin embargo, generalmente cuando se dan acuerdos
trilaterales hay más problemas, pues hay que determinar si el responsable es el
Estado en cuyo territorio tiene lugar. Pero como reacción a estos problemas
actualmente se trata de realizar el reparto competencial en el Tratado fundacional.
La OI no va a realizar nunca los actos imputables, sino que los realizarán los
agentes que trabajan para ella. A los agentes se les da una protección funcional, que
es muy similar a la protección que el Estado da a sus ciudadanos en el extranjero.
Finalmente, respecto de otras manifestaciones, vamos a referirnos
únicamente al derecho de participar en los procedimientos de solución de las
diferencias internacionales. Así, en el ejercicio de sus funciones en la esfera
internacional una Organización internacional puede entrar en desacuerdo con un
tercer sujeto internacional sobre un punto de derecho o de hecho, una contradicción
de tesis jurídicas o de interés. La solución de tal controversia habrá de someterse a
los procedimientos de arreglo establecidos por el Derecho internacional. Estos
procedimientos pueden ser diplomáticos o jurisdiccionales. Así encontramos la
negociación, la investigación, la mediación, conciliación, el arbitraje, el arreglo
judicial, etc. (art. 33 de la Carta de las NU).
Los desacuerdos internacionales pueden surgir entre diferentes sujetos:
a. Entre una Organización y sus órganos como consecuencia del reparto de de
actividades.
b. Entre las Organizaciones regionales y la ONU, como consecuencia de la
aplicación del art. 52.2 a la hora de repartirse los conflictos de carácter local.
c. Entre la Organización y un tercer Estado.
d. Entre una Organización y un Estado miembro de la misma.
Organizaciones Internacionales
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TEMA 6. LA PARTICIPACIÓ E LAS ORGA IZACIO ES
I TER ACIO ALES
Las Organizaciones internacionales nacen de la iniciativa de un grupo de sujetos
internacionales, esencialmente Estados. Esta iniciativa madura durante las
negociaciones que se efectúan, usualmente en el marco de una conferencia internacional
y toma cuerpo en el acto jurídico constitutivo de la misma que, salvo la excepción,
adoptará la forma de un tratado multilateral. Pues bien, la entrada en vigor de dicho
tratado señala la incorporación de la Organización a la vida internacional, de manera
que los Estados signatarios de aquel tratado que lo hubieran ratificado adquieren desde
entonces la condición de Estados miembros de la Organización.
Así, la participación en una Organización puede efectuarse a través de diversas
modalidades, a las que se atribuirá un régimen jurídico diferente. De este modo, la
generalidad de las reglas de las Organizaciones prevén junto a una participación plena,
que es la que corresponde a los miembros de pleno derecho, una participación
restringida, propia a la condición de asociado o de observador.
1. Los miembros de pleno derecho.
La participación plena es la que le corresponde a los miembros de pleno
derecho de una Organización internacional, a los que se aplica el conjunto de
derechos y deberes que según las reglas de la Organización derivan de la condición
de miembro.
Dos situaciones muy diferentes se presentan en relación con la adquisición
de la condición de miembro:
a. La de los Estados fundadores de la Organización que participaron en la
negociación de su tratado constitutivo o fueron invitados inicialmente a
adherirse al mismo, respecto de las cuales la adquisición de la condición de
miembro es prácticamente automática, puesto que se produce desde el
momento en que dicho tratado entra en vigor y ha sido ratificado por ellos;
estaremos, en este supuesto, ante los denominados miembros originarios, a
los que los estatutos funcionales de algunas organizaciones mencionan
expresamente.
b. La representada por la admisión con posterioridad a la creación de la
Organización, en cuyo caso la adquisición de la condición de miembro
dependerá de las normas previstas al efecto por las reglas de la
Organización. Pero en todo caso, dicha adquisición exigirá el concurso de
dos voluntades: la del Estado que presenta su candidatura y la de la
Organización que la acepta.
Organizaciones Internacionales
26
Como es obvio, existen dificultades con respecto a la adquisición de la
condición de miembro con entidades que no hayan sido reconocidas
internacionalmente como Estados por la mayoría de los miembros de la
Organización (Ej: Sahara), o se hayan visto oponer el veto por parte de un miembro
que tenga constitucionalmente el derecho a ello (Ej: El veto de China a Bangladesh
en el marco de la ONU).
Otros ejemplos ponen de relieve igualmente la dificultad de esta tarea. Así el
representado por la candidatura de los denominados “micro-Estados” a la ONU (Ej:
San Marino, Liechtenstein o Andorra).
Un problema de apreciación se planteó también en el caso de entidades
diferentes que comparten territorios (Ej: el caso de las RSS de Ucrania y
Bielorrusia, Estados federados de la URSS, que coexistieron temporalmente).
Finalmente, múltiples discusiones en el seno de las Organizaciones se han
originado por demandas de adhesión de Estados que han surgido a la vida
internacional como consecuencia de la separación o secesión de un Estado
precedente o del desmembramiento de éste.
En algunos de estos supuestos se va plantear una delicada cuestión, la de la
sucesión en la condición de miembro en la Organización internacional, que por lo
general se ha resuelto de una forma bastante pragmática. Así, en estos casos la regla
general es que el nuevo Estado solicite su admisión en la Organización (Ej: Eritrea
ante la ONU).
También hubo dificultades con respecto a republicas autónomas que quieren
integrarse (Ej: Chechenia) o entidades no estatales (Ej: OLP).
En conclusión, las condiciones de fondo exigidas a los candidatos dependen
de cada Organización en concreto, y obedecen a una pluralidad de factores:
vocación universal o regional de la organización, fines generales o particulares que
persigue, métodos de cooperación que organiza. De manera que habrá
Organizaciones más abiertas (Ej: OTAN) y Organizaciones más restrictivas
(Ej: UE).
Estas condiciones de fondo, como decimos, son muy diversas y reflejan el
particularismo de los objetivos que persigue cada Organización. Así en algunos
casos, pueden ser puramente “funcionales”, ya sean políticas, geográficas,
religiosas, étnico-religiosas etc.
El examen de estas condiciones va a efectuarse en el marco de unos
procedimientos diferentes según las Organizaciones de que se trate. Así, en los
procedimientos más flexibles bastara con cumplir las condiciones de fondo,
mientras que en los más restrictivos, en las Organizaciones de integración (Ej: UE),
no bastará con cumplir las condiciones de fondo, y someterse a un control. La
adhesión exigirá además unas negociaciones con el candidato, la aprobación de un
calendario etc.
Organizaciones Internacionales
27
Aunque el principio que rige la situación de los miembros originarios o
admitidos con posterioridad es el de la igualdad de derechos y obligaciones, lo
cierto es que estos derechos y obligaciones derivados de la condición de miembro,
variarán de una a otra Organización, pero en general van a consistir en el derecho a
participar en las instituciones de la Organización y en la adopción de decisiones por
éstas. Mientras que las obligaciones se enmarcan dentro de la obligación general de
cooperar con la Organización para la consecución de los objetivos de interés común,
soportar las cargas financieras derivadas del funcionamiento de la Organización y
respetar la independencia de los funcionarios de ésta.
La condición de miembro de una Organización internacional puede perderse
voluntariamente (retirada) o no (exclusión). En el primer caso estaremos ante una
manifestación del principio de libertad que inspira la participación en las
Organizaciones, y en el segundo supuesto nos encontraremos frente al ejemplo más
grave de sanción social que puede provocar el incumplimiento por parte de un
miembro de las obligaciones fundamentales derivadas de su pertenencia a la
Organización.
En la mayoría de las ocasiones la retirada de la Organización o la ausencia
de participación en algunas actividades de la Organización se debe a motivos
políticos (Ej: la aplicación de la “política de la silla vacía”, practicada por la URSS
de enero a agosto de 1950 en el Consejo de Seguridad de las NU, al estar en
desacuerdo con la actitud de la ONU respecto de la República de China Popular).
Las exclusiones son la pérdida de la condición de miembro impuesta contra
la voluntad de un Estado (Ej: la SDN aplicó la exclusión de la URSS de esta
Organización a causa de su agresión a Finlandia en 1939). La ONU por su parte
nunca la ha llevado a cabo, aunque sí se ha intentado contra África del Sur, el
Portugal colonial o Israel.
Por su parte, en la UE tiene lugar la llamada abstención constructiva,
consistente en que mientras que un Estado miembro no se oponga a adoptar una
determinada decisión, está se podrá adoptar, sin que tenga aplicación de forma
temporal o permanente en el ámbito territorial del Estado que se ha abstenido.
2. Los miembros de participación restringida.
Junto a la participación como miembro de pleno derecho, la mayoría de las
Organizaciones prevén estatutariamente o han desarrollado empíricamente distintas
formas de participación limitada en las mismas. A veces se trata de situaciones
transitorias que desembocan en una participación plena; otras, en cambio, son
definitivas.
Estas situaciones varían de una a otra Organización y son calificadas de
distinta forma, nosotros nos referiremos únicamente a los miembros asociados y al
estatuto de observador, aunque hay más clases de miembros. Todas ellas tienen en
común, sin embargo, el no conceder la plenitud de derechos y deberes derivados de
la condición de miembros de pleno derecho y al mismo tiempo permitir, en mayor o
menor medida, intervenir en las actividades de la Organización.
Organizaciones Internacionales
28
A través del estatuto de miembro asociado las Organizaciones
internacionales tratan de resolver la participación en sus actividades de
determinados sujetos que no pueden o no desean ser partes en el tratado
constitutivo de la Organización, esto es, miembros de pleno derecho de la misma.
Tras esta denominación se esconde una rica variedad de situaciones que en general
plasman la voluntad de apertura de la Organización a la Sociedad internacional y
que pasamos brevemente a examinar.
Diversas Organizaciones han previsto el estatuto de miembro asociado para
los territorios o grupos de territorios no autónomos que no dirijan por sí mismos sus
relaciones internacionales, o que por diversas circunstancias vean limitada su
soberanía.
Otras veces, este estatuto permite colaborar con la Organización a Estados
soberanos que, pudiendo participar plenamente en la misma, sólo están
limitadamente interesados es sus actividades (Ej: OCDE). Esto surge normalmente
en las Organización de carácter económico.
En muchos casos la asociación ha sido una fase transitoria previa a la
incorporación de pleno derecho en la Organización (Ej: OTAN). Es más común en
las Organizaciones de integración.
La asociación puede estar prevista en el tratado constitutivo de la
Organización o ser el fruto de la práctica desarrollada (Ej: los acuerdos de
asociación que se celebraros en los años noventa por la Comunidad Europea con
diversos países del centro y del este de Europa).
El estatuto de miembro asociado conlleva una participación limitada en la
Organización, que en general consistirá en participar en las reuniones de algunos de
sus órganos, generalmente en los órganos plenarios, a veces con voz pero sin voto.
También se beneficiará de las actividades de la Organización, pudiendo intervenir
en las mismas.
3. El estatuto de observador.
Algunas Organizaciones internacionales conceden a los representantes de
ciertos Estados, Organismos internacionales, Movimientos de Liberación Nacional,
territorios dependientes etc., la posibilidad de participar en las reuniones y trabajos
de sus instituciones o de algunas de éstas.
Esta posibilidad puede estar contemplada en el tratado fundacional de la
Organización, en los reglamentos internos de sus órganos; otras veces, en cambio, se
deriva de la práctica de la Organización.
En ciertos casos este mecanismo es el utilizado para oficializar
internacionalmente la existencia de un Movimiento de Liberación Nacional (Ej: en
la ONU con la OLP, SWAPO etc.).
Organizaciones Internacionales
29
El alcance de los derechos derivados de este estatuto son bastantes limitados.
En general consistirán en participar en algunas reuniones de ciertas instituciones de
la Organización, usualmente sin voz ni voto, recibir la documentación de la
Organización etc.
Organizaciones Internacionales
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TEMA 7. ESTRUCTURA ORGÁ ICA Y FORMACIÓ DE LA VOLU TAD
DE LAS ORGA IZACIO ES I TER ACIO ALES
1. La estructura orgánica. Órganos principales y órganos subsidiarios:
Los Estados al crear una Organización internacional la dotan de unos
órganos propios, permanentes e independientes, destinados a ejercer sus funciones
con vistas a la realización de unos objetivos de interés común. Dichos órganos
conforman su estructura institucional y van a representar la continuidad y
estabilidad de la Organización, al tiempo que reflejan su independencia respecto de
los Estados miembros.
Esta estabilidad y permanencia que caracteriza las Organizaciones
internacionales es posible, como acabamos de ver, gracias a la existencia en cada
una de ellas de una estructura orgánica, más o menos compleja, adaptada a las
funciones y objetivos que les han marcado sus Estados fundadores. En ella se forja
la voluntad de la Organización y se refleja el grado de independencia que ha
alcanzado respecto de sus miembros. Esta estructura orgánica aparece definida en el
tratado constitutivo de la Organización, pero dado el carácter dinámico de la misma
es frecuente que se desarrolle y complete con otros órganos creados posteriormente.
Ahora bien, pese a la gran variedad de OI existentes, sí podemos observar la
existencia de unas estructuras de base similares apoyadas en el siguiente esquema:
a. Una asamblea plenaria, en la que participan todos los estados miembros
(Ej: Asamblea General de la ONU).
b. Un órgano ejecutivo o una institución de composición restringida, que
asegura el gobierno de la Organización (Ej: Consejo de Seguridad de la
ONU).
c. Un secretariado, encargado de la administración.
d. Un tribunal, cuando se estipule que se dirimirán allí sus conflictos.
En materia de modalidades de creación de órganos primeramente debemos
puntualizar que por regla general los órganos de una Organización internacional son
creados directamente por el propio tratado fundacional de la misma. En efecto, estos
instrumentos constitutivos suelen contener unas disposiciones donde se indican, con
mayor o menor detalle, cuáles son sus órganos y qué funciones desempeñan.
Ahora bien, esta estructura institucional inicial u originaria puede resultar
insuficiente para hacer frente a las exigencias que van surgiendo derivadas del
funcionamiento en la práctica de la Organización, haciéndose necesario el
establecimiento de nuevos órganos.
Organizaciones Internacionales
31
La decisión de crear estos nuevos órganos puede ser tomada por los órganos
preexistentes de la Organización a través de un acto de derecho derivado, o puede
ser adoptada por los Estados miembros de la misma mediante un acuerdo
internacional que complementa el tratado constitutivo de la Organización.
En el primer caso, el órgano creado va a ser un órgano subsidiario respecto
del órgano que lo crea (órgano principal), que va a atribuirle alguna de las
competencias que posee de conformidad con las reglas de la Organización de que se
trate.
La utilización de esta vía por los órganos principales depende del desarrollo
que conozcan las actividades de la Organización (crecimiento del número de
Estados miembros, incremento de su ámbito geográfico de actuación, asunción de
nuevas tareas etc.), en algunos supuestos ha sido espectacular; así, la Asamblea
General de NU ha establecido más de 150 órganos subsidiarios.
Esta naturaleza subsidiaria no significa que el nuevo órgano sea un órgano
secundario respecto del órgano que lo crea, puesto que en muchos casos adquiere
una real autonomía, ejerciendo funciones muy importantes (Ej: el Consejo de
Derechos Humanos tiene incluso mayor importancia que el ECOSOC, su órgano
creador) y llegando a imponer en determinados casos sus decisiones al órgano que
lo creó.
En el segundo supuesto señalado, los Estados miembros con la finalidad de
poder realizar una nueva función que estiman de interés colectivo o para el
desarrollo de una función ya existente, van a crear a través de un acuerdo
internacional una institución determinada a la que van a vincular a la Organización.
Puede ocurrir también que los Estados miembros por medio de un tratado
posterior introduzcan cambios en los órganos constitucionales de la Organización ya
establecidos, así, el Tratado de Bruselas de 8 de abril de 1965 entre los por entonces
Estados miembros de las Comunidades Europeas significó la fusión de ciertos
órganos principales de las tres Comunidades en órganos únicos para todas ellas.
Existen en la actualidad muy distintas clases de órganos, pues cada
Organización internacional posee una estructura orgánica propia adaptada a las
funciones y objetivos que persigue. Por tanto esta estructura difiere de una a otra
Organización, siendo más rudimentaria o más compleja según las necesidades que
se derivan del funcionamiento de la misma. Para hacer frente a esta dificultad la
doctrina ha identificado una seria de criterios que ayudan a sistematizar esta
diversidad de órganos.
a. Criterio en función de la composición de los órganos:
En efecto, existen órganos que están constituidos por representantes de los
Estado miembros, son los denominados órganos intergubernamentales: en
algunos casos los delegados son miembros del gobierno del Estado (Ej: el
Consejo de Ministros de la CE), incluso al más alto nivel, otras veces estos
delegados son agentes enviados por el Estado bien temporalmente o bien en
el marco de una misión permanente acreditada ante la Organización
Organizaciones Internacionales
32
(diplomáticos, funcionarios, expertos). Existen igualmente órganos que están
compuestos por personas independientes de los Estados de los que son
nacionales o de otros Estados, y que actúan por cuenta de la Organización de
la que son sus agentes, quien los ha reclutado en atención esencialmente a
dos criterios: el de competencia de cada uno de ellos y el del reparto
geográfico de puestos. Los órganos integrados son muy diversos:
administrativos (los secretariados), judiciales (los Tribunales de las
diferentes Organizaciones) o de decisión (Ej: la Comisión de la UE).
b. Criterio de la representatividad:
Estos es, aquel que atiende al número de miembros que están representados
en un determinado órganos. De esta manera se distinguen en la mayoría de
las Organizaciones unos órganos donde están representados todos sus
miembros, por lo que se los califica de órganos plenarios (Ej: son las
asambleas, conferencias, congresos, juntas.), y otros órganos donde sólo
participan algunos de los miembros, seleccionados en virtud de distintos
criterios, denominados órganos restringidos (Ej: estatuto privilegiado como
el que poseen los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de
las NU).
c. Criterio relativo a la función principal de desempeñan:
Esta variará en función de qué objetivos concretos estén determinados para
ése órgano. Así, las OI de carácter económico, con frecuencia tienen órganos
en los que sólo participan los miembros que intervienen activamente en su
financiación (Ej: FMI).
De este modo, en la generalidad de las Organizaciones existen distintos tipos
de órganos que vamos a tratar a continuación:
a. Órganos deliberantes:
En cada Organización hay un órgano en el que pueden estar presentes todos
los miembros de la misma; se trata de un foro donde todos y cada uno de
ellos pueden informarse y opinar sobre las actividades de la Organización.
Este órgano de naturaleza plenaria es el encargado de definir la orientación
de la Organización, aprobar su presupuesto y gestión de financiera y en
colaboración, normalmente, con otros órganos decidir sobre la admisión,
suspensión y exclusión de los miembros.
Su composición es generalmente intergubernamental, esto es, está formado
por delegados de los gobiernos de los Estados miembros. Su funcionamiento
suele inspirarse en el principio de igualdad de todos los miembros, aunque
con notables excepciones debido, como veremos, a la ponderación de los
votos en algunas Organizaciones (Ej: en el FMI o en el Consejo de Ministros
de la UE).
Organizaciones Internacionales
33
El carácter plenario de este órgano provoca una serie de consecuencias sobre
su funcionamiento. En primer lugar, en las Organizaciones universales, el
número de miembros hará que las reuniones de dichos órganos sean costosas
y muy poco prácticas desde el punto de vista operativo; de ahí la escasa
frecuencia de las mismas, que pueden tener una periodicidad anual (Ej: la
ONU).
Estos órganos suelen apoyar, como consecuencia de los hechos citados
anteriormente, su trabajo en las delegaciones de los Estados miembros, que
en estos órganos pueden alcanzar distintos niveles de representatividad,
puesto que incluso pueden estar presididas por el Jefe del Estado o
Presidente del gobierno de que se trate.
La ausencia de continuidad que caracteriza la actividad de estos órganos
explica el que éstos mayoritariamente a su vez se apoyen en unas
comisiones, comités o grupos de trabajo, de nivel inferior y de composición
también plenaria pero cuyas delegaciones están formadas por funcionarios
de un rango menos elevado o por expertos nombrados por los distintos
países.
b. Órganos de decisión:
Todas las Organizaciones internacionales deben contar con uno o varios
órganos capaces de tomar decisiones indispensables para su funcionamiento.
En las Organizaciones universales el elevado número de sus miembros exige
que esta actividad sea llevada a cabo por un órgano diferente de carácter
restringido, al que, por tanto, sólo tendrán acceso algunos Estados miembros
(Ej: mientras que la Asamblea General de NU cuenta con 192 miembros, el
Consejo de Seguridad ve reducida su cifra a 15).
La elaboración de estas decisiones puede ser asumida por un solo órgano; o
bien puede ser atribuida a diferentes órganos entre los que se da cierta
relación de jerarquía. Por otra parte, esta competencia la puede ejercer el
órgano por sí mismo o por delegación de otros órganos, y puede ser expresa,
o implícita, llegando a alcanzar sus decisiones, en determinadas ocasiones,
fuerza obligatoria para los Estados miembros de la OI de la que se trate (Ej:
decisiones del Consejo de Seguridad), e, incluso, ser directamente aplicables
en sus Ordenamientos internos (Ej: los reglamentos comunitarios de la UE).
La composición de estos órganos es muy diversa, pero en la regla general
consagra bien la desigualdad real que existe entre los miembros de una
Organización (ej: los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad
eran las cinco grandes potencias en el momento de la redacción de la Carta
de las NU); bien una distribución geográfica equitativa de puestos (en la que
pueden también entrar junto al geográfico otros factores en juego: sistema
político, nivel de desarrollo, competencia funcional etc.); o bien una
combinación de ambos aspectos.
Organizaciones Internacionales
34
c. Órganos administrativos:
Las Organizaciones internacionales cuentan con un órgano administrativo,
compuesto de agentes de la Organización y dirigido por un Secretario
General, un Director General, un Director o un Presidente, nombrado por un
período de tiempo determinado, elegido por el órgano deliberante de la
Organización por sí o a propuesta del órgano de decisión.
Las funciones que desarrolla son muy variadas, pero generalmente suelen ser
de naturaleza administrativa, dirigidas a permitir el funcionamiento cotidiano
de la Organización (Ej: preparación de las reuniones de los diversos órganos,
redacción de las correspondientes actas, elaboración del proyecto de
presupuesto, mantenimiento de los locales de la Organización etc.); aunque
también las hay de representación, políticas y de ejecución.
d. Órganos de control:
Diversas Organizaciones están dotadas de órganos de control de sus
actividades. Estos órganos pueden ejercer un control jurídico (son los
tribunales de justicia y los tribunales administrativos), encargado de
controlar que el Derecho que emana de la OI sea conforme al Derecho
internacional, que no se extralimita; un control político (son algunas
asambleas parlamentarias), control que se considera democrático en tanto
que son elegidos directamente por sufragio universal por los ciudadanos (Ej:
el Parlamento Europeo), pero cuya función sólo se ejerce cuando la
Asamblea parlamentaria representa directamente a los pueblos de los Estado
miembros; y un control financiero (son los tribunales de cuentas), se
encarga de velar por el pago de las contribuciones por parte de los Estados
miembros (Ej: en las NU la Oficina de servicios financieros y el Comité de
Comisarios de Cuentas). Esta función de control significa que dichos
órganos son independientes tanto de los órganos de la Organización como de
los gobiernos de los Estados miembros.
e. Órganos consultivos:
Algunas Organizaciones prevén órganos donde van a estar representados los
intereses económicos y sociales de sus Estados miembros. Sus componentes
son nombrados por acuerdo unánime del órgano deliberante de la
Organización de una lista propuesta por cada Estado miembro, y van a
desarrollar una función carácter consultivo (Ej: en la ONU el Comité
Económico y Social).
Organizaciones Internacionales
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2. La formación de la voluntad. Procedimientos utilizados:
Al definir las Organizaciones internacionales poníamos especial énfasis en
uno de sus rasgos característicos, el representado por su capacidad para expresar una
voluntad jurídica distinta e independiente de la de sus Estados miembros. Pues bien,
esta voluntad propia de la Organización va a formarse en el seno de su estructura
institucional, pudiendo participar en este proceso uno o varios de sus órganos. Esta
voluntad va a plasmarse en unos actos jurídicos de denominación diversa
(resoluciones, reglamentos, directivas, decisiones etc.) que conforman el Derecho de
la Organización.
Cada Organización tiene sus propios procedimientos de aprobación de las
decisiones a través de las cuales se manifiesta su voluntad. Éstos vienen definidos
en las reglas de la Organización y, aunque cada OI establece su propio
procedimiento podemos identificar básicamente tres:
a. La unanimidad:
Siendo el origen histórico de las actuales Organizaciones internacionales las
Conferencias internacionales, no es de extrañar que las primeras
Organizaciones adoptaran el método de adopción de decisiones usado por
aquéllas, esto es, la regla de la unanimidad respetuosa de la soberanía de los
Estados miembros. Este método tiene como principal inconveniente el que
cada Estado miembro goza del derecho de veto, lo que puede hacer muy
difícil la adopción de decisiones, sobre todo en las Organizaciones con un
importante número de miembros, y llevar a la paralización de la misma.
Con la evolución de las Organizaciones internacionales, la exigencia del
consentimiento de todos los Estados miembros propia de la regla de la
unanimidad estricta va a conocer ciertas moderaciones destinadas a reducir
su efecto paralizador. De este modo fueron apareciendo distintos métodos
destinados a suavizar el carácter riguroso de la regla de la unanimidad; ésta
ha sido el objetivo del denominado método a la disidencia, según el cuál la
decisión adoptada sólo es aplicable a aquellos Estados miembros que hayan
votado a favor de la misma, de manera que los Estados que votan en contra o
se abstienen en la votación se sustraen de su ámbito de aplicación pero no
impiden que ésta se adopte válidamente. Una finalidad parecida tiene otro
método, esta vez desarrollado en el Consejo de Seguridad de las NU respecto
de los cinco miembros permanentes, que consiste en que la abstención o la
no participación de uno de ellos no equivale al ejercicio del derecho de veto
a pesar de lo dispuesto en el art. 27.3 de la Carta de las NU. Por su parte, en
la UE tiene lugar la llamada abstención constructiva, consistente en que
mientras que un Estado miembro no se oponga a adoptar una determinada
decisión, está se podrá adoptar, sin que tenga aplicación de forma temporal o
permanente en el ámbito territorial del Estado que se ha abstenido.
Organizaciones Internacionales
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b. La mayoría:
La generalidad de las Organizaciones posteriores a la Segunda Guerra
Mundial prevén que sus órganos adopten las decisiones por mayoría. Esta
mayoría puede ser simple (mitad más uno de los votos emitidos) o
cualificada (2/3 de los votos usualmente o una mayoría aún más importante
en la que intervengan Estados representativos de todos los grupos existentes
en la Organización), según el órgano de que se trate y según la materia sobre
la que se delibere.
c. El consenso:
El método del consenso o acuerdo general consiste en la adopción de una
decisión dentro de los órganos de las Organizaciones sin recurrir a la
formalidad de la votación. Para ello el presidente del órgano que se trate, o el
portavoz de un grupo de Estados miembros del mismo, negocia un proyecto
de texto con las distintas delegaciones o grupos de Estados, hasta que
constata que este proyecto no suscita ninguna objeción importante por parte
de ninguno de ellos y declara que la decisión puede ser adoptada por
consenso. Constituye, por tanto, un método basado en el diálogo y el
compromiso entre grupos de Estados. En cuanto al valor o efecto jurídico de
las resoluciones adoptadas por consenso, éste será el mismo que si hubieran
sido aprobadas por votación.
Organizaciones Internacionales
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TEMA 8. AGE TES I TER ACIO ALES Y RECURSOS FI A CIEROS DE
LAS ORGA IZACIO ES I TER ACIO ALES
1. Los Agentes internacionales.
A) Concepto y clases.
Las OI, como personas o sujetos colectivos que son, necesitan para servirse,
para actuar, de personas individuales. Una categoría de éstas, bien numerosa por
cierto, son los llamados Agentes Internacionales.
El TIJ, en su Dictamen sobre la Reparación de los daños sufridos al servicio
de las NU de 11 de abril de 1949, consideró como Agentes de la OI a “cualquiera
que, funcionario remunerado o no, haya sido encargado por un órgano de la
Organización de ayudar al ejercicio de una de las funciones de la misma, es decir,
cualquier persona a través de la cuál la Organización actúa.”
Según el modo en que los Agentes estén ligados a la Organización y el tipo
de funciones que desempeñen dentro de la misma podemos diferenciar las siguientes
clases de Agentes internacionales.
a. Los cargos electivos de los órganos políticos de la organización: ejercen
funciones representativas o técnicas, como presidir los órganos de los que
forman parte.
b. Los cargos electivos de los órganos judiciales de la organización: ejercen
funciones con absoluta independencia de la Organización, como los jueces
del TIJ.
c. Los colaboradores ocasionales contratados: ejercen un trabajo de asesoría de
cualquier tipo. Son contratados temporalmente por la OI, siendo externos a
la misma y con un régimen jurídico que radica en un contrato.
d. Los funcionarios internacionales.
B) Los funcionarios internacionales.
Los funcionarios internacionales son agentes internacionales que están
regidos por el estatuto jurídico que establezca la OI, y que está al servicio de la
misma con carácter exclusivo y permanente.
En la actualidad, la relación jurídica del funcionario y la Administración
internacional desde el punto de vista contractual tiene una naturaleza mixta, ya que
la relación entre éstos puede crearse mediante un contrato entre el funcionario civil
y la Administración o como un contrato típico de una empresa privada, rigiéndose
por la Ley y los reglamentos de los funcionarios.
Organizaciones Internacionales
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Los funcionarios internacionales se encuentran limitados por el estatuto
jurídico que establezca cada OI, entendemos por ésto el conjunto de normas que
determinan los derechos y las obligaciones de los funcionarios y sus garantías frente
a la Administración internacional.
Las referidas normas se encuentran recogidas en las siguientes fuentes:
a. El tratado constitutivo de la OI.
b. Los estatutos de personal, así como los Reglamentos.
c. El contrato de empleo.
d. Los estatutos de los Tribunales administrativos.
Entre las obligaciones impuestas a los funcionarios por la mayoría de las OI
citaremos las siguientes: cumplir con diligencia sus funciones encomendadas;
mantener la obediencia jerárquica y el secreto profesional; obrar con interés
exclusivo de la OI y no admitir injerencias externas; actuar exclusivamente para la
OI; no aceptar condecoraciones ni premios de ningún Gobierno etc.
Entre los derechos conferidos a los funcionarios por la mayoría de las OI
citaremos las siguientes: recibir la remuneración estipulada para su categoría; recibir
remuneraciones especiales; disfrutar de vacaciones anuales retribuidas; el retiro y
pensión de jubilación conforme a los años de servicio etc.
El estatuto jurídico de los funcionarios internacionales se complementa con
unas importantes garantías entre las que citaremos las siguientes: la garantía de
recurrir decisiones de la OI ante los denominados Tribunales administrativos o la
existencia de figuras como la del Defensor del Funcionario.
2. Los recursos financieros y su utilización.
A) Las fuentes de los recursos financieros.
En su funcionamiento la Organización internacional va generando unos
costes que deben ser financiados a través de unos ingresos. Estos costes provienen
unas veces del propio funcionamiento del aparato administrativo de la Organización
(gastos de personal; de mantenimiento de sus locales, así como de su eventual
compra y alquiler; los originados por las reuniones de sus órganos, redacción,
traducción y publicación de informes, viajes etc.) y otras veces van a estar
originados por las actividades funcionales u operacionales que despliega la
Organización (gastos derivados de la acción humanitaria, de ayuda al desarrollo,
asistencia técnica etc.)
Los recursos financieros se adquieren a través de las contribuciones de los
Estados miembros de la OI. Pero no todos los Estados pagan lo mismo, sino que
éstos participan en diferentes porcentajes, calculados según criterios variables de
reparto (población, la renta per capita o la relevancia de cada Estado en cuestión).
Organizaciones Internacionales
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Así, encontramos tres modalidades de fuentes de recursos financieros:
a. Las contribuciones de los Estados miembros:
i. Obligatorias: derivadas de la condición de miembro de una OI, están
destinadas a sufragar los gastos de la misma.
ii. Voluntarias: al margen del presupuesto, están destinadas a hacer frente
a los gastos derivados de ciertas acciones específicas emprendidas por
las OI. Ej: misiones de paz, programa para el desarrollo de NU etc.
b. Los recursos propios de la Organización: a través de la fiscalidad, tasas
varias, aranceles, multas etc. (Basado en el modelo de las Comunidades
Europeas desde 1970).
c. Otros recursos financieros: se pueden mencionar: las retenciones sobre los
salarios de sus funcionarios y agentes; los ingresos derivados de la venta de
libros, revistas y documentación; la remuneración de los servicios que presta
en determinadas situaciones; las donaciones privadas etc.
B) Aprobación del presupuesto y control de los gastos presupuestarios.
El procedimiento de aprobación del presupuesto varía de unas a otras
Organizaciones, aunque simplificando se pueden delimitar dos grandes
modalidades:
a. El procedimiento presupuestario en las OI del Sistema de las NU:
La autoridad presupuestaria será el órgano deliberante en cuestión. Las
decisiones relativas a los presupuestos serán adoptadas por mayoría de dos
tercios en la Asamblea General.
Se trata, como vemos, de un procedimiento complicado que exige la reunión
del órgano deliberante. De ahí que el presupuesto suela ser anual (o incluso
bienal, trienal o cuatrienal).
La aprobación de estos presupuestos ha sido en ciertas ocasiones bastante
ardua y ello por motivos de índole político. Los problemas en cuanto a los
presupuesto surgen normalmente a la hora de determinar cuales son los
gastos obligatorios y cuáles los voluntarios de la OI. (Ej: conflicto surgido en
torno a la calificación de los gastos derivados de las operaciones de
mantenimiento de la paz en el Congo, en los años sesenta).
Finalmente, hay que señalar que los gastos efectuados en el marco de estos
presupuestos están sometidos al control de la Oficina de servicios
financieros.
Organizaciones Internacionales
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b. El procedimiento presupuestario en la Unión Europea.
El presupuesto de la Comunidad Europea es anual. Corresponde a la
Comisión el preparar el ante proyecto de presupuesto que deberá presentar al
Consejo. El Consejo adoptará por mayoría cualificada el proyecto del
presupuesto y lo remitirá al Parlamento Europeo.
Si el Parlamento diese su aprobación el presupuesto se consideraría
aprobado. Si por el contrario, por mayoría simple, propone enmiendas al
presupuesto, o, por mayoría absoluta, propone al Consejo modificaciones al
proyecto respecto de los gastos obligatorios, el proyecto sería devuelto al
Consejo. El Consejo se pronunciará por mayoría cualificada sobre las
enmiendas propuestas por el Parlamento, mientras que respecto a las
modificaciones, se abre una serie de posibilidades conectadas con el tipo de
modificación de que se trate que puede llevar a rechazarlas por mayoría
cualificada. Si el Consejo señala al Parlamento que acepta sus enmiendas o
modificaciones, el presupuesto se considerará definitivamente aprobado. Si,
por el contrario, no las acepta, habrá de remitir el proyecto de nuevo al
Parlamento. Entonces, puede ocurrir que el Parlamento, por mayoría de sus
miembros o de dos tercios de los votos emitidos, decida rechazar, por
motivos importantes, el proyecto de presupuesto y pedir que se le someta de
nuevo, aunque es muy inusual llegar hasta este punto.
Por lo que respecta, finalmente, al control, la Comisión ha de presentar al
Consejo y al Parlamento Europeo cada año las cuentas del ejercicio cerrado
relativas a las operaciones del presupuesto. El Parlamento Europeo ejercerá
un control político sobre las mismas, mientras que el control técnico se
efectuará por el Tribunal de Cuentas.
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TEMA 9. EL DERECHO DE LAS ORGA IZACIO ES I TER ACIO ALES
1. Los tratados constitutivos y las competencias de la Organización y de sus
órganos.
Los Tratados constitutivos de las OI presentan unas características
particulares que permiten el identificarlos dentro de la amplísima gama de acuerdos
internacionales que arroja la práctica convencional internacional. Así, desde el punto
de vista formal, son tratados multilaterales, pero son también tratados de un tipo
particular, pues “tienen por objeto crear nuevos sujetos de derecho, dotados de una
cierta autonomía, a los que las partes confían la tarea de realizar unos objetivos
comunes”. Por otro lado, estas características los acercan a las funciones que, en el
marco de los Estados, cumplen hoy en día las Constituciones nacionales, en el
sentido de que en los mismos se prevén unos órganos a los que se atribuyen unos
poderes –y entre ellos, los de producir actos jurídicos, interpretarlos y sancionar su
incumplimiento–, y, además, por el hecho de efectuar un reparto de competencias y
de poderes entre dichos órganos y los Estados miembros.
En cuanto a las competencias de la OI, no sólo las normativas sino también
las organizativas, administrativas y jurisdiccionales, vemos como éstas son
atribuidas a la Organización, expresa o implícitamente por el Tratado que la crea y,
desde entonces, los Estados miembros pierden, total o parcialmente, su ejercicio,
pasando las Organizaciones a ejercerlas con carácter exclusivo o compartido.
De lo que acabamos de señalar, se extraen los tres principios esenciales que
inspiran el ejercicio de las competencias por la OI, a saber:
a. Principio de especialidad: en el sentido de que las OI son sujetos
internacionales derivados y por tanto creados para alcanzar uno objetivos
concretos, fijados por sus Estados miembros.
b. Principio de subsidiariedad: según el cual las OI sólo intervendrán en la
medida en que los objetos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados
de manera suficiente por los Estados.
c. Principio de atribución: establece que las OI sólo tendrán competencias en
las materias y con los límites que se establezcan en el Tratado constitutivo.
Por último, como expresamos anteriormente, encontramos dos tipos de
competencias genéricas: por un lado las competencias explícitas, claramente
expresadas en la letra del tratado; y por otro lado las competencias implícitas, las
cuales se desprenden del espíritu del tratado o de su propia actuación anterior.
Organizaciones Internacionales
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2. Los actos de las Organizaciones Internacionales.
Las Organizaciones Internacionales realizan actos de muy distintos tipos
dependiendo de sus funciones, pero no todos estos actos, ni mucho menos,
constituyen “actos jurídicos”, entendiendo por tal “todo procedimiento regulado por
el Derecho Internacional y destinado a crear una norma internacional. Es decir,
derechos y obligaciones internacionales”.
De manera genérica, y con un fin meramente pedagógico, vamos a
denominar a cualquier acto emanado de un órgano de una OI como una Resolución.
El nombre que adopte cada resolución no define su obligatoriedad o no, sino que
está se determinará por el órgano que haya emitido dicha resolución. Así, si ha sido
emitida por un órgano con poder de decisión creará actos obligatorios, pero cuando
haya sido emitida por un órgano sin poder de decisión establecerá recomendaciones
no obligatorias. Ejemplo en NU, se llama resolución tanto a los actos que emanan de
la AG, como a los del Consejo; ahora bien, los primeros son recomendaciones,
frente a los segundos que son obligatorios.
Partiendo de aquí, cabe distinguir estos actos, según el papel que en su
elaboración desempeñe la OI entre actos:
a. Individuales o unilaterales.
b. Convencionales y contractuales:
El perfeccionamiento de éstos requiere la concurrencia de declaraciones de
voluntad emanadas de sujetos de Derecho distintos de la Organización. De
esta categoría de actos podemos hacer una subclasificación según se trate de
actos convencionales o contractuales: los primeros son los Tratados
internacionales de los que forma parte una Organización internacional; los
segundos son los contratos celebrados entre la Organización y los agentes
internacionales y los celebrados por la Organización con sus proveedores
materiales.
La actividad normativa de las OI es, como venimos diciendo, muy abundante
y variada, a efectos expositivos cabe distinguir dentro de la misma: aquellos actos
que van a desplegar sus efectos en el interior de su orden jurídico, creando normas
autorreguladoras que lo completen y adapten, y aquellos otros actos que se orientan
hacia el exterior de la Organización estableciendo normas que van a afectar a otros
sujetos internacionales, ya sean éstos Estados miembros o no de la misma u otras
Organizaciones.
a. La competencia normativa interna:
Las “reglas de la Organización internacional” atribuyen, de manera expresa
o implícita a la Organización un poder normativo interno destinado a regular
su propio funcionamiento y administración y a adaptarlo a la evolución de
sus actividades y del entorno internacional en la que ésta se desenvuelve.
Los destinatarios de estas normas son, en principio, la propia Organización y
los sujetos de su Derecho interno, esto es, las instituciones de la misma, los
Organizaciones Internacionales
43
Estados miembros, determinados particulares, como sus agentes y
funcionarios, y, en algunas ocasiones, las personas físicas y jurídicas. Estas
normas son, entre otras cosas, utilizadas por la Organización para fijar los
derechos y obligaciones de sus funcionarios y agentes, esto es, el régimen
jurídico de la función pública internacional.
La actividad normativa interna de la OI puede manifestarse por medio de
actos que no son, en principio, jurídicamente vinculantes, o a través de actos
jurídicos obligatorios:
i. Actos que carecen de efectos jurídicos:
× Recomendaciones y dictámenes dirigidos por un órgano de la OI a
otro órgano de la misma tanto por propia iniciativa como a solicitud
de este último.
ii. Actos jurídicos obligatorios:
× Resoluciones relativas al funcionamiento de los órganos de la OI: al
respecto, cabe observar cómo la generalidad de los instrumentos
constitutivos de la OI atribuyen, expresa o implícitamente, a sus
órganos competencia para adoptar sus reglamentos internos.
× Resoluciones de las OI relativas a la creación de órganos
secundarios: En algunas OI los órganos principales van a estar
facultados para crear órganos secundarios a través de actos en los que
se fija la existencia, las competencias, la sede. Los medios materiales
y humanos de dichos órganos.
× Reglamentos relativos a la función pública internacional: que suelen
recibir la denominación de Estatutos de los funcionarios y agentes de
la Organización.
× Reglamentos financieros: y más concretamente aquellos que fijan los
presupuestos de las OI, tanto de las que se nutren de las
contribuciones obligatorias y/o voluntarias de sus Estados miembros,
como de las que disfrutan de recursos propios.
b. La competencia normativa externa:
Existen en ciertas OI un poder normativo que transciende el ámbito interno
de la Organización y afecta a otros sujetos internacionales e, incluso, en
algunos casos, a los propios particulares. Estos actos adoptan, a veces, la
forma de decisiones obligatorias, que se suelen dar con mayor frecuencia en
las Organizaciones regionales de integración (Ej: UE o MERCOSUR); y,
otras veces, las de recomendaciones carentes, en principio, de efectos
jurídicamente vinculantes, propio de las Organizaciones internacionales
políticas de alcance tanto universal como regional (Ej: ONU, Consejo de
Europa). Veamos, a continuación, ambos tipos de actos:
Organizaciones Internacionales
44
i. Las recomendaciones:
La generalidad de las OI se ven atribuidas por sus instrumentos
constitutivos la posibilidad de adoptar actos de naturaleza
recomendatoria conteniendo una invitación, dirigida a uno o varios
destinatarios, en relación con los Estados miembros, y eventualmente
con los Estados no miembros, para que adopten un comportamiento
determinado. Así, se puede recomendar una omisión o un
comportamiento activo frente a algo que merece respuesta.
Como tal invitación, no llevan, en principio, aparejada la obligatoriedad
de su cumplimiento. Aunque, a pesar de su alcance jurídicamente
limitado puede ser un adecuado medio de presión social, pues su impacto
político (presión psicológica) y su valor jurídico (los Estados están
obligados a examinar las recomendaciones de buena fe), no son
desdeñables, sobretodo en el ámbito de los Derechos Humanos.
Además de este supuesto principal, existen ciertos casos particulares; así,
se observa cómo algunos tratados constitutivos de OI imponen a sus
Estados miembros determinadas obligaciones respecto de las
recomendaciones que les son dirigidas como, por ejemplo, la obligación
de notificar a la OI el curso que se ha dado a la recomendación (Ej: a
través de informes periódicos) o explicar las razones por las que ésta no
se ha acatado o se ha retrasado su cumplimiento.
Un caso distinto es aquél en el que los destinatarios se comprometen a
cumplir la recomendación. En este supuesto la recomendación adquiere
un carácter obligatorio, pues en tanto que acto de los Estados que dan su
consentimiento va a constituir un acuerdo en forma simplificada.
ii. Las decisiones:
El poder normativo externo de las Organizaciones adquiere una
naturaleza legislativa o cuasilegislativa con las decisiones, sobre todo en
aquellos supuestos en los que son adoptadas según un sistema de
mayorías (cualificadas o absolutas), resultando, en este caso, obligados
por ellas no sólo los Estados que votaron favorablemente, sino también
aquellos que lo hicieron en contra o se abstuvieron, salvo en los casos en
los que las citadas decisiones son adoptadas según el sistema
denominado “contracting out”, adoptado para ciertos aspectos de la
PESC (Política Exterior y de Seguridad Común) y que se conoce bajo el
calificativo de abstención constructiva.
Estos actos jurídicos no tienen siempre el mismo alcance. Así, existen
decisiones unilaterales que conciernen a un determinado destinatario o
grupos de destinatarios bien definidos. Éste sería el caso de ciertas
decisiones del FMI, respecto al impago de Argentina; o de la UE, frente a
Serbia en el conflicto de los Balcanes.
Organizaciones Internacionales
45
Existen, también, decisiones que tienen un alcance general
diferenciándose entre sí por la naturaleza de las obligaciones que
imponen. De este modo, cabe referirse a ciertas decisiones que establecen
una obligación de resultado (directivas comunitarias), dejando a su
destinatario la elección de la forma y de los medios para lograrlo. En
otros casos va a ser necesario un acto expreso de transposición para su
incorporación al derecho interno de los Estados miembros (transposición
de directivas). Otras, además, imponen un comportamiento para llegar al
resultado, son actos directamente aplicables en el seno de los Estados
(reglamentos comunitarios, pueden afectar, también, directamente a los
individuos. Para tener efecto tienen que publicarse en el DOCE; en el
caso de OI con un carácter sumamente técnico se dan reglamentos de
carácter obligatorio (OMS). Hay decisiones dentro de NU que son
aplicables también a Estados. Art. 25 y 26.2 Carta de NU.
Organizaciones Internacionales
46
TEMA 10. LAS ORGA IZACIO ES I TER ACIO ALES Y LOS MODOS DE
PRODUCCIÓ DEL DERECHO I TER ACIO AL
1. Organizaciones Internacionales y modos de producción del Derecho
Internacional.
Las Organizaciones internacionales poseen las competencias internacionales
necesarias para ejercer las funciones y realizar los propósitos que les han fijado sus
fundadores, tal y como aparecen enunciados o pueden deducirse de forma implícita
de las reglas pertinentes de cada Organización.
Pero, como las funciones y los propósitos no son los mismos en todas ellas,
el alcance de la personalidad internacional de las Organizaciones variará por
consiguiente necesariamente de unas a otras.
No obstante, se pueden identificar unos derechos y obligaciones
internacionales que conforman el contenido mínimo de la personalidad internacional
de las Organizaciones, aunque, eso sí, la intensidad de la su ejercicio difiere
considerablemente de unas a otras.
Vamos, a continuación, a referirnos a las principales manifestaciones de la
personalidad internacional de las Organizaciones internacionales:
a. Derecho a celebrar tratados internacionales4.
Las OI pueden celebrar acuerdos internacionales con sus Estados miembros,
con terceros Estados y con otras OI; y, en este sentido, lo primero que hay
que destacar es su creciente participación en las relaciones convencionales
internacionales, como refleja la práctica internacional donde se cuentan por
centenares los acuerdos concluidos por éstas.
Esta proliferación de acuerdos internacionales en los que participaban OI
llevó a la Conferencia de Viena que adoptó el Convenio sobre el Derecho de
los tratados de 23 de mayo de 1969 (que de conformidad con su art. 1 se
aplicaba exclusivamente a los tratados entre Estados), a recomendar a la
Asamblea General de NU la preparación de un nuevo convenio, esta vez
referido a los tratados celebrados entre Estados y Organizaciones
internacionales o entre Organizaciones internacionales. Así, el 21 de marzo
de 1986 se abría a la firma el Convenio sobre el Derecho de los tratados
entre Estados y Organizaciones internacionales o entre Organizaciones
internacionales.
4 Véase la personalidad jurídica internacional. Principales manifestaciones: celebración de tratados
internacionales (punto 2 del tema 5).
Organizaciones Internacionales
47
Así, encontramos los siguientes acuerdos:
i. Los acuerdos de sede.
Se refieren a la situación y funcionamiento de la propia Organización. Es
el principal tratado internacional que firma la Organización, y el segundo
en orden, después del Tratado fundacional.
ii. Los acuerdos trienales.
Paralelos a los acuerdos de sede. En ellos se vincula a más de un Estado
y a la OI.
iii. Los convenios sobre privilegios e inmunidades5.
Las Organizaciones internacionales y sus agentes gozan de una serie de
privilegios e inmunidades destinados a garantizar la independencia
necesaria para el ejercicio de sus funciones.
Tales privilegios e inmunidades suelen estar mencionados en los tratados
constitutivos, en los acuerdos de sede en los que la Organización define
su estatuto en el país huésped y en convenios multilaterales.
Entre los privilegios concedidos a las Organizaciones cabe mencionar el
de la inviolabilidad de sus locales; o el de la inviolabilidad de sus
archivos. Otros privilegios de los que gozan las Organizaciones son de
naturaleza financiera y fiscal; posibilidad de tener fondos propios, de
transferir divisas al extranjero, exenciones fiscales y aduaneras etc.
Asimismo, se les conceden una serie de derechos destinados a facilitar su
funcionamiento. Por otra parte, sus funcionarios también van a disfrutar
de privilegios de orden fiscal.
Las Organizaciones van a disfrutar igualmente de la inmunidad de
jurisdicción que les permitirá, salvo renuncia expresa, no comparecer
ante los tribunales nacionales.
iv. Los acuerdos de coordinación o de cooperación con otras Organizaciones
internacionales.
v. Las competencias atribuidas:
En sentido estricto no es otro tratado, sino una lectura del tratado
fundacional atendiendo a su espíritu, pues los instrumentos constitutivos
de la Organización no suelen contener disposiciones atribuyéndose a las
mismas un ius contrahendi general, sino que lo usual es que les conceda
la capacidad para celebrar ciertos acuerdos de un tipo determinado.
5 Véase la personalidad jurídica internacional. Principales manifestaciones: privilegios e inmunidades
(punto 2 del tema 5).
Organizaciones Internacionales
48
Ahora bien, por el juego de la teoría de los poderes implícitos, tal
atribución no es limitativa, sino que puede ampliarse a todas aquellas
materias cubiertas por los objetivos fijados por los citados tratados
instituyentes.
b. Derecho a establecer relaciones internacionales6.
Las OI disfrutan del derecho de legación pasiva y activa, esto es de la
facultad de recibir o enviar representantes diplomáticos.
c. Derecho a participar en los procedimientos de solución de las diferencias
internacionales7.
En el ejercicio de sus funciones en la esfera internacional una Organización
internacional puede entrar en desacuerdo con un tercer sujeto internacional
sobre un punto de derecho o de hecho, una contradicción de tesis jurídicas o
de interés. La solución de tal controversia habrá de someterse a los
procedimientos de arreglo establecidos por el Derecho internacional. Estos
procedimientos pueden ser diplomáticos o jurisdiccionales. Así encontramos
la negociación, la investigación, la mediación, conciliación, el arbitraje, el
arreglo judicial, etc. (art. 33 de la Carta de las NU).
d. Derecho a participar en las relaciones de responsabilidad internacional.
Las Organizaciones internacionales poseen la aptitud general para participar
activa y pasivamente en las relaciones jurídicas de responsabilidad
internacional que surgen de la inobservancia injustificada de una obligación
internacional de origen consuetudinario, convencional u otro.
Cabe destacar que la naturaleza derivada y funcional de la personalidad
jurídica de la Organización va a provocar ciertas incertidumbres, tanto por lo
que se refiere a su eventual situación como sujeto reclamante, como a su
situación como sujeto demandado en las relaciones de responsabilidad.
Por lo que se refiere a esta situación –sujeto pasivo–, la cuestión esencial que
se plantea al atribuir el hecho ilícito a la Organización será la del deslinde de
responsabilidades entre ésta y sus Estados miembros. Esto es, si la
Organización es la única responsable, o si también lo son sus Estados
miembros, y en este caso si lo son a título subsidiario o solidario.
Este problema se plantea esencialmente en los supuestos de violación de
obligaciones convencionales, en tales casos el tercero contratante del
acuerdo puede dudar contra quién debe dirigir su reclamación. Al respecto
cabe distinguir entre los acuerdos mixtos y los acuerdos concluidos
exclusivamente por la Organización y en su nombre.
6 Véase la personalidad jurídica internacional. Principales manifestaciones: establecimiento de relaciones
diplomáticas (punto 2 del tema 5).
7 Véase la personalidad jurídica internacional. Principales manifestaciones: capacidad para presentar y
recibir reclamaciones internacionales (punto 2 del tema 5).
Organizaciones Internacionales
49
Así, en el supuesto de que se trate de un acuerdo puramente de la
Organización, va a ser ésta la que responda directamente, tanto por los actos
u omisiones de sus agentes como por los realizados por los servicios de
alguno de sus Estados miembros.
Si nos situamos en el terreno de los acuerdos mixtos, y dado que en éstos los
Estados miembros (todos o algunos) son también partes junto a la
Organización, es necesario, de partida, distinguir entre la responsabilidad
exclusiva de los Estados miembros derivada de la violación de disposiciones
convencionales que están cubiertas por sus competencias, de la
responsabilidad de la Organización surgida de inobservancias de
disposiciones convencionales que entran dentro de su ámbito competencial.
Frente a tal situación los terceros contratantes se encuentran en una posición
de clara incertidumbre, pues al no conocer el derecho interno de la
Organización no sabrán a quién deben imputar la violación de la norma
convencional.
Para tratar de solucionar este tipo de dificultades cada vez es más frecuente,
sobre todo en los convenios multilaterales y en los tratados constitutivos de
las OI abiertas a la participación de otras OI como miembros de pleno
derecho, el establecer cláusulas de deslinde de responsabilidades donde se
delimitan las competencias de la OI y de sus Estados miembros y donde se
establecen sistemas de responsabilidad alternativa, de responsabilidad
conjunta solidaria o subsidiaria, etc.
2. Organizaciones Internacionales y aplicación del Derecho Internacional:
I. La función de control.
II. La exigencia de responsabilidad Internacional.
III. La aplicación coercitiva del Derecho Internacional.
Como dijimos anteriormente a la hora de estudiar el derecho de las
Organizaciones internacionales a participar en las relaciones de responsabilidad
internacional8, las Organizaciones internacionales poseen la aptitud general para
participar activa (cuando es la propia OI la que viola una norma de Derecho
internacional) y pasivamente (cuando cualquier otro sujeto que viola una norma de
Derecho internacional es demandado por la Organización) en las relaciones jurídicas
de responsabilidad internacional que surgen de la inobservancia injustificada de una
obligación internacional de origen consuetudinario, convencional u otro.
Por lo que se refiere al ejercicio activo de la responsabilidad internacional
por parte de la Organización, la práctica internacional nos muestra como son los
Tribunales internacionales los que dictaminan qué sujeto ha incurrido en
responsabilidad y cómo es calificado.
8 Véase el derecho a participar en las relaciones de responsabilidad internacional (punto 1 del mismo
tema).
Organizaciones Internacionales
50
El sistema de responsabilidad internacional se inicia con la petición de actuar
al Tribunal internacional correspondiente por parte de la Organización.
Por lo que se refiere a la responsabilidad internacional pasiva, la cuestión
esencial que se plantea al atribuir el hecho ilícito a la Organización será la del
deslinde de responsabilidades entre ésta y sus Estados miembros. Esto es, si la
Organización es la única responsable, o si también lo son sus Estados miembros, y
en este caso si lo son a título subsidiario o solidario.
Este problema se plantea esencialmente en los supuestos de violación de
obligaciones convencionales, en tales casos el tercero contratante del acuerdo puede
dudar contra quién debe dirigir su reclamación. Al respecto cabe distinguir entre los
acuerdos mixtos y los acuerdos concluidos exclusivamente por la Organización y en
su nombre.9
La OI puede aparecer como sujeto activo en la nueva relación de
responsabilidad internacional. Al respecto hay que partir de la capacidad que se le
reconoce hoy en día, como ya dijimos, para presentar reclamaciones internacionales
cuando sea necesario para el ejercicio de sus funciones y exigir, consiguientemente,
la reparación del daño. Esta facultad sólo conocerá unas limitaciones derivadas de
su imposibilidad de participar en vía contenciosa ante el TIJ.
En este contexto las Organizaciones internacionales pueden llegar a ejercer
la protección diplomática o una acción de naturaleza similar cuando el daño sea
ocasionado a un agente internacional.
Cabe destacar que a la UE, como caso excepcional, podría reconocerse una
acción de protección similar a la diplomática sobre los nacionales de sus Estados
miembros.
9 Véase el derecho a participar en las relaciones de responsabilidad internacional (punto 1 del mismo
tema).
Organizaciones Internacionales
51
SEGU DA PARTE
LA ORGA IZACIÓ DE LAS ACIO ES U IDAS Y SU SISTEMA DE
ORGA IZACIO ES
TEMA 11. CREACIÓ DE LAS ACIO ES U IDAS Y VIGE CIA DE SU
CARTA CO STITUTIVA
1. Creación de las aciones Unidas.
Entre los antecedentes remotos, la experiencia de la Sociedad de Naciones
(SDN) es el más cercano a la actual ONU y es el fracaso de ésta la causa principal
por la que la Comunidad internacional se plantea la creación de otra OI de carácter
universal distinta a la SDN. Las causas de este fracaso de la SDN fueron:
a. La ausencia de soluciones jurisdiccionales de controversias: no existían
mecanismos para el arreglo pacífico de controversias.
b. Era legítimo y estaba permitida la amenaza y uso de la fuerza como medio
para la resolución de conflictos entre los Estados.
c. No había ni mecanismos institucionales ni órganos suficientes para llevar a
cabo los propósitos y principios que se habían establecido.
d. Fracasó en su objetivo de desarme internacional y seguridad colectiva: de
hecho la Comunidad internacional, lejos de desarmarse se armó aún más.
e. Tenía una representación muy escasa: pues la mayoría de los miembros eran
europeos, fracasando en su objetivo de OI de carácter universal. Además, de
forma paradójica, EEUU no participó en la misma, pues el Senado
norteamericano se negó a ratificar el Pacto de la SDN, pese a que el
Presidente de esta Nación había sido su inspirador (los 14 puntos de Wilson).
f. La existencia de gran cantidad de conflictos internacionales durante su
vigencia: como el conflicto fronterizo entre Grecia y Bulgaria (1925), la
Guerra del Chaco entro Bolivia y Paraguay (1932), el conflicto fronterizo
entre Perú y Colombia por la zona de Leticia. (1938) etc.
g. Los grandes fracasos: como el incidente de Corfú (1923), la invasión
japonesa de Manchuria, China (1931), la invasión italiana de Absinia (1935)
etc.
Como antecedentes próximos de la ONU encontramos:
a. La Carta del Atlántico (1941), firmada por el presidente norteamericano
Roosvelt y el premier británico Churchill “en un lugar del Atlántico” el 14
de agosto de 1941. En ella se comprometían a renunciar a la amenaza y uso
de la fuerza.
Organizaciones Internacionales
52
b. La Declaración de Washington o Declaración de las Naciones Unidas
(1942), que suscriben 26 naciones el día 1 de enero de 1942, que suscriben
las bases sobre las que habría de sustentarse la política exterior y el nuevo
orden del mundo, es decir, se empieza a hablar de las NU como OI.
c. La Declaración de Moscú (1943), firmada el 30 de octubre de 1943 por las
cuatro grandes potencias siguientes: EEUU, URSS, Gran Bretaña y China.
En ella se empezó a hablar del principio de igualdad soberana de los Estados
para las NU.
d. La Declaración de Teherán (1943) de 1 de diciembre de 1943 siguió a la
Declaración de Moscú en los mismos términos, ratificándose la creación de
las NU inmediatamente finalizada la Segunda Guerra Mundial.
e. La Conferencia de expertos (1944) reunida en dos etapas entre los días 22 de
agosto y 7 de octubre de 1944 dejaron sentadas las bases de la ONU.
f. La Conferencia de Yalta (1945), celebrada entre los días 5 al 12 de febrero
de 1945, reafirmó los principios de las Declaraciones de Washington y
Moscú y tomó un acuerdo sobre el voto en el Consejo de Seguridad.
g. La Conferencia de San Francisco (1945), trabajó y redactó definitivamente la
Carta de NU, firmada el 26 de junio de 1945, y el Estatuto del Tribunal
Internacional de Justicia, que figuraba como anexo a la misma. La Carta
entró en vigor finalmente el 24 de octubre de 1945.
2. La Carta de las aciones Unidas. aturaleza jurídica. Estructura. Reforma y
revisión.
La Carta de las Naciones Unidas fue firmada en San Francisco, Estados
Unidos, el 26 de junio de 1945. Su entrada en vigor se produjo el 24 de octubre de
1945, de conformidad con el artículo 110 de la misma. Se compone de 111 artículos,
y anexo a ésta del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia.
Desde los más antiguos comentaristas destacados de la Carta se planteó el
problema de si ésta supone un simple tratado internacional, o más bien se trata de
una Constitución. Quiénes defienden que se trata de una Constitución defienden su
tesis en las prescripciones de una serie de artículos que la otorgan ese carácter
constitucional a la Carta. Así podemos citar los arts. 2.6, 103, 108, 109.2 y 110.
Además, cabe destacar que el TIJ, tanto en sus dictámenes como en su
jurisprudencia, le otorga a la Carta un rango constitucional.
Dicho esto, encontramos una serie de características en la Carta de NU que
diferencian a esta OI de los demás tratados internacionales de otras OI, aunque, cabe
destacar, que desde el punto de vista formal, es innegable que la Carta de NU es
también un Tratado internacional:
a. La Organización podrá imponer medidas a Estados que no sean miembros de
las NU. (Art. 2.6)
Organizaciones Internacionales
53
b. Se otorga una clara superioridad de la Carta respecto a los demás Tratados
concluidos por sus Miembros, ya que las obligaciones contraídas por los
mismos en virtud de la Carta prevalecerán sobre cualquier otro Tratado
internacional. (Art. 103 de la Carta de NU. Precepto recogido también en la
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de
1969).
c. En el capítulo de reformas también encontramos una gran cantidad de rasgos
constitucionalistas, debido a la semejanza entre los procedimientos de
reforma de la Carta y de las Constituciones de sus Miembros. Así, se
establece la exigencia para la entrada en vigor de reformas (art. 108) y
revisiones (art. 109.2) de la Carta la ratificación de las mismas por los
“Cinco Grandes” de la Organización –los miembros permanentes del
Consejo de Seguridad–.
d. La exigencia de la ratificación de las reformas y revisiones por República de
China, Francia, la Unión de las Repúblicas Socialistas Soviéticas, el Reino
Unido de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte y los Estados Unidos de
América, se reproduce para la entrada en vigor de la Carta de NU. (art. 110)
3. Propuesta de reforma de las aciones Unidas.
Como dijimos anteriormente, en el capítulo de reformas también
encontramos una gran cantidad de rasgos constitucionalistas, debido a la semejanza
entre los procedimientos de reforma de la Carta y de las Constituciones de sus
Miembros.
Cabe decir que la reforma y la revisión conducen al mismo fin, si bien por
procedimientos distintos. La reforma de la Carta está prevista en el art. 108,
mientras que el procedimiento previsto en la Carta para la enmienda de la misma es
el titulado de revisión, en el art. 109.
Para llevar a cabo una reforma por la vía del art. 108 se estipula que podrán
ser adoptadas por el voto de las dos terceras partes de los miembros de las NU. Por
otro lado, requiere la ratificación de las reformas por los miembros permanentes del
Consejo de Seguridad, estableciéndose en este sentido el derecho a veto.
En la práctica de la Organización se han realizado reformas de la Carta a
través del art. 108 relativas al aumento del número de miembros del Consejo de
Seguridad (art. 23) y del Consejo Económico y Social (art. 61); también se ha
aumentado el quórum necesario con respecto a las decisiones del Consejo de
Seguridad sobre cuestiones de procedimiento (art. 27); se ha cambiado el Comité de
Derechos Humanos por el Consejo de Derechos Humanos etc.
Para llevar a cabo una reforma por el procedimiento del art. 109 deberá
efectuarse la convocatoria de una Conferencia general. La convocatoria de la
misma, así como el lugar y fecha de celebración, habrá de acordarse por le voto de
las dos terceras partes de los miembros de la AG y por el voto de cualesquiera nueve
Organizaciones Internacionales
54
miembros del Consejo de Seguridad. Para la adopción de modificaciones se requiere
el voto favorable de las dos terceras partes de los miembros de las NU, incluyendo
todos los miembros del Consejo de Seguridad.
En la actualidad, todavía no se ha revisado la Carta por medio de una
Conferencia internacional ya que los problemas que encierran son enormes. El
principal de ellos es obtener el acuerdo favorable de los cinco miembros
permanentes del Consejo de Seguridad, debido a que gozan del derecho de veto.
Hay una gran cantidad de posturas internacionalistas que dan buena idea de
la conveniencia e incluso la necesidad de poner en marcha con cierta rapidez el
procedimiento de revisión de la Carta de las NU al objeto de perfeccionarla y
hacerla más eficaz conforme a las necesidades de los tiempos.
Por último, cabe destacar que el Comité especial propuso, como iniciativa
más revolucionaria, que tanto el Consejo de Seguridad, como la Asamblea General,
tuvieran unos poderes semejantes, como forma de acabar con un desequilibrio de
poder tan grande de un órgano con respecto a otro. Ésto sería aplicable a las tareas
de mantenimiento de la paz.
Organizaciones Internacionales
55
TEMA 12. PROPÓSITOS Y PRI CIPIOS DE LAS ACIO ES U IDAS
1. Cuestiones Generales.
La Carta de las Naciones Unidas se abre al modo tradicional, con un
preámbulo, en el que se proclaman solemnemente las intenciones comunes de los
países que participaron en la Conferencia de San Francisco. A continuación
encontramos el capítulo I, titulado “Propósitos y principios”, que consta de dos
artículos: el art. 1, dedicado a los “Propósitos” y el art. 2 dedicado a los
“Principios”.
Entendemos como propósitos el conjunto de fines comunes a alcanzar, a
través de unos métodos de trabajo y unas reglas que regulen dichos métodos.
Respecto a los principios, pueden definirse como las pautas de conducta a las que
deben ajustarse tanto los miembros como la propia Organización.
Los principios han sufrido a lo largo de los años de vigencia de la Carta una
ampliación en base a la función de los poderes implícitos. Por un lado, una
ampliación vertical, ya que han pasado a convertirse en los principios fundamentales
del orden internacional contemporáneo, pues gran parte de los Estados los han
asumido. Por otro lado, una ampliación horizontal, debido a que han ido
desarrollándose, ampliándose, matizándose y concretizándose en su contenido
conforme ha ido evolucionando la Comunidad internacional y los valores
predominantes de la misma (Ej: el derecho de autodeterminación de los pueblos.).
En esta tarea destaca la célebre Resolución 2.625 (XXV), denominada
Declaración sobre los principios de derecho internacional referentes a las
relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la
Carta de las aciones Unidas, de 24 de octubre de 1970, aprobada por la Asamblea
General de Naciones Unidas con motivo de su veinticinco aniversario. Esta
Resolución supuso una actualización del contenido de los principios básicos de la
Carta y del derecho internacional contemporáneo.
2. Los propósitos de las aciones Unidas.
El contenido de los propósitos de las Naciones Unidas viene regulado en los
siguientes párrafos del art. 1 de la Carta y son básicamente los siguientes:
a. Mantener la paz y la seguridad internacionales.
Es el objetivo fundamental de la Organización. El calificativo de
“internacionales” da a entender que las Naciones Unidas no pretenden
inmiscuirse en los conflictos armados internos, excepto en la medida en que
puedan poner en peligro la paz internacional; indica, además, que la
ambición de la Organización no es mantener la paz sólo entre los Estados
miembros, sino en el conjunto de la Comunidad internacional. Por lo demás,
hay que destacar el énfasis puesto en el Preámbulo en la evitación de las
guerras generales o mundiales futuras. Es de señalar, por último, que la
Organizaciones Internacionales
56
solución a las controversias o situaciones señaladas han de hallar arreglo de
conformidad con los principios de la justicia y del Derecho Internacional.
b. El respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre
determinación de los pueblos.
El respeto al principio de la igualdad de derechos habría que encuadrarlo
dentro del objeto de fomentar la cooperación internacional en el campo
político. El principio de la libre determinación de los pueblos, por su parte,
debe tener una incidencia en la idea de un cambio democrático.
c. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas
internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario.
Este propósito consiste en realizar la cooperación internacional en una
amplia serie de materias que presentan como denominador común el de
referirse al progreso, es decir, al incremento del bienestar de la población de
cada Estado. Realmente este es el resultado del acento puesto en este
propósito en la Conferencia de San Francisco.
d. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones para alcanzar
estos propósitos comunes.
Este cuarto propósito presenta un carácter en cierto modo instrumental, ya
que se trata de servir de centro armonizador de los esfuerzos por conseguir
los anteriores. Podemos afirmar que en cierta medida este propósito se ha
conseguido, pues al margen de la eficacia de la Organización si figura como
centro de debate para conseguir sus objetivos.
3. Los principios de la Carta de las aciones Unidas.
Los principios formulados en el art. 2 de la Carta constituyen el marco
general de obligaciones en el que ha de desenvolverse la actuación de los órganos y
de los miembros de las Naciones Unidas.
Estos principios son enunciados muy generales y abstractos, por ello han
experimentado un desarrollo posterior sobre su alcance, consolidación y
clarificación de su contenido por parte de la práctica de la Asamblea General, a
través de las diversas conferencias y cumbres mundiales, en la jurisprudencia del
Tribunal Internacional de Justicia y mediante diversas resoluciones, entre las que
destaca la Resolución 2.625 (XXV).
a. Principios enumerados explícitamente en la Carta:
i. El principio de la igualdad soberana de los Estados:
Este principio presenta dos aspectos muy relacionados ente sí: El primer
término se proclama en él que los Estados miembros conservan su
soberanía, y en segundo término encontramos el aspecto referido a la
Organizaciones Internacionales
57
igualdad jurídica entre los Estados. Aunque es evidente que hay ciertas
incoherencias con este principio en términos fácticos, una muestra muy
elocuente es el sistema de ponderación de votos del Consejo de
Seguridad, estableciendo una posición predominante con respecto a los
miembros permanentes. Otra incoherencia la encontramos en lo referente
a la igualdad soberana de los Estrados la cuál difiere con el principio de
autonomía de los pueblos.
ii. El principio de buena fe:
Este principio supone, en general, la reafirmación de que los Estados
deben cumplir de buena fe tanto las obligaciones dimanantes de acuerdos
internacionales como aquellas otras “contraídas en virtud de los
principios y normas de derecho internacional generalmente reconocidas”.
iii. El principio del arreglo pacífico de controversias:
Este principio comprende dos obligaciones fundamentales. La primera es
la obligación de las partes en una controversia de darle una solución por
medios pacíficos (el art. 33 de la Carta enumera distintos medios de
solución pacífica de controversias, sólo a modo indicativo.). La segunda
obligación hace referencia a lo obligación de abstenerse de aplicar toda
medida que pueda agravar la situación, de modo que ponga en peligro el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
iv. El principio de la prohibición de la amenaza o del uso de la fuerza:
El principio de prohibición del uso de la fuerza tiene como antecedentes
a la doctrina medieval del bellum iustum. Pero este principio se ha ido
sometiendo a limitaciones o condiciones hasta convertirse en ilícito,
siendo un hito destacable en este proceso el Convenio número 2 de la
Conferencia de La Haya de 1907, relativo a la limitación del uso de la
fuerza para recobrar las deudas contractuales.
Dentro del alcance subjetivo de este principio entendemos que esta
prohibición no se extiende a los pueblos, cuya situación al respecto será
examinada al tratar de su derecho a la autodeterminación; en cuanto a las
Organizaciones internacionales de carácter militar debe señalarse que
necesitan, tal y como estipula el art. 53 de la Carta de la autorización del
Consejo de Seguridad de la ONU.
Con respecto a otras medidas prohibidas por este principio encontramos
el uso del ultimátum que consista en una amenaza condicional de la
fuerza. Un caso especial se refiere al uso de la legítima defensa,
reconocida en el art. 51 de la Carta, la cuál sólo es legítima como
reacción ante un “ataque armado”, su uso además debe practicarse en
condiciones de necesidad y de proporcionalidad. Por último, con
respecto a la legítima defensa se establece la obligación de que su uso
“sea inmediatamente comunicado al Consejo de Seguridad y no afecte de
manera alguna al poder y el deber que tiene el Consejo de Seguridad.”
Organizaciones Internacionales
58
v. El principio de la asistencia a las Naciones Unidas:
Este principio impone a los Estados miembros dos obligaciones
complementarias. La primera de ellas se refiere a la obligación de los
miembros de prestar toda clase de ayuda en cualquiera acción que ejerza
la ONU. La segunda de ellas se refiere a la obligación de los miembros
de abstenerse de dar ayuda alguna a cualquier Estado contra el cuál la
Organización estuviera ejerciendo alguna acción preventiva o coercitiva.
Como ejemplos encontramos la asistencia económica, la asistencia a las
operaciones de paz etc.
vi. El principio de la autoridad de las Naciones Unidas sobre los Estados no
miembros:
Este principio consiste en una disposición convencional que impone
obligaciones a terceros Estados con independencia del consentimiento
de éstos.
vii. El principio de la excepción de la jurisdicción interna de los Estados:
Este último principio explícito de la Carta abarca la idea de que existe
una esfera de materias en las que, en virtud de la soberanía del Estado, no
puede penetrar la actuación de los órganos internacionales arraiga en la
práctica internacional a medida que el peligro real de esa penetración se
va haciendo más manifiesto.
b. Principios no enumerados explícitamente en la Carta:
Hay tres principios en la Resolución 2.625 (XXV) que no están
expresamente recogidos en el art. 2 de la Carta de las Naciones Unidas, así
como un principio que se recoge de la práctica de la Organización en materia
de derechos humanos. Estos principios son los siguientes:
i. El principio de la no intervención:
La figura jurídica de la intervención supone “el empleo de una coacción
objetivamente capaz de limitar el libre ejercicio de los derechos
soberanos de un Estado sin el consentimiento de éste”. Además añade la
Resolución 2.625 (XXV) que no sólo se considera violado el principio de
la no intervención en el transcurso de una intervención armada, sino que
también “cualesquiera otras formas de injerencia o de amenaza
atentatoria de la personalidad del Estado, o de los elementos políticos,
económicos y culturales que lo constituyen, son violaciones del Derecho
internacional.”
Como excepción a este principio de no intervención debemos citar el
derecho de injerencia humanitaria, el cuál, según el TIJ, forma parte del
derecho consuetudinario y admitía que “el suministro de una ayuda
estrictamente humanitaria a personas o fuerzas que se encuentren en otro
Organizaciones Internacionales
59
país […] no podría ser considerado como una intervención ilícita” si
presenta un carácter estrictamente humanitario y se realiza sin
discriminación. Aunque, realmente, la injerencia autoritaria, aún con
móviles humanitarios, sólo parece jurídicamente correcta si ha sido
decidida o autorizada por le Consejo de Seguridad, en aras del
mantenimiento de la paz.
ii. El principio de la cooperación pacífica entre los Estados:
El enunciado de este principio recogido en la Resolución 2.625 (XXV),
sigue una línea minimalista, y además elude presentar los deberes
concretos como obligaciones preexistentes. Así establece que los
“Estados deben cooperara con otros Estados en el mantenimiento de la
paz y la seguridad internacionales”; formula el deber de cooperara “para
promover” el respeto universal de los derechos humanos; reafirma que
los principios de la igualdad soberana y de la no intervención se aplican
“en las relaciones internacionales en las esferas económica, social,
técnica y comercial”; y hace un inciso en el sentido de que este principio
debe aplicarse “de conformidad con las disposiciones pertinentes de la
Carta.”
iii. El principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los
pueblos:
Es un principio implícito pues es completamente incoherente con
determinados artículos de la Carta de NU así como con gran parte de la
jurisprudencia del TIJ. Además se ha considerado que el derechos de
autodeterminación es diferente a de legítima defensa.
iv. El principio del respeto de los derechos humanos:
Podemos leer en el preámbulo de la Declaración de Viena adoptada en la
Conferencia Mundial sobre Derechos Humanos de 25 de junio de 1993,
que la promoción y el fomento de los derechos humanos quedan
estrechamente vinculados a los principios de la Carta. No es concebible,
por tanto, la protección de los demás principio si éste no se respeta.
v. Valores moduladores de los principio existentes (los principios
leitmotiv):
Junto a los principios consagrados encontramos una serie de “valores”
que la comunidad internacional en su conjunto va asumiendo como
compartidos por todos y que, si bien en ocasiones es difícil defender que
constituyen “principios” en sí mismos, sin lugar a dudas sí modulan o
influyen en los principios reconocidos y antes mencionados. Entre estos
valores encontramos los siguientes:
× La protección del medio ambiente: el principio reconocido sigue
siendo la soberanía del Estado, en su manifestación de adoptar la
política ambiental o de desarrollo que desee sin injerencia externa.
Organizaciones Internacionales
60
Ahora bien, dicho principio se ve limitado por la “responsabilidad”
en la protección del medio ambiente.
× El auge de los valores democráticos: valor vinculado con la
seguridad internacional, pues se entiende que una comunidad
internacional con Estados democráticos es más segura.
× Los valores referentes a la economía de mercado: por último, una
atenta visión de la actividad de las Naciones Unidas nos muestra que
cada vez aparece con más fuerza la referencia a la aplicación de los
principios del mercado en las resoluciones de la Asamblea General.
Organizaciones Internacionales
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TEMA 13. PARTICIPACIÓ E LA ACTIVIDAD DE ACIO ES U IDAS
1. Los miembros de pleno derecho. Miembros originarios y miembros admitidos.
Suspensión y pérdida de la condición de miembro.
El status de miembro de las Naciones Unidas supone gozar de todos los
derechos y estar sometido a todas las obligaciones dimanantes de la Carta.
La Carta de NU hace una distinción entre miembros originarios (art. 3) y
admitidos (art. 4). La distinción sólo tiene efectos respecto al procedimiento de
admisión, pues ambas categorías de miembros gozan de los mismos derechos y
están sometidos a las mismas obligaciones, ya que los derechos especiales de los
miembros permanentes del Consejo de Seguridad no derivan de la pertenencia a una
u otra categoría.
Los miembros originarios están establecidos en virtud del art. 3 de la Carta,
en el cuál se hace una distinción entre los miembros originarios (los beligerantes
vencedores de la Segunda Guerra Mundial) y los posteriores. Así, los miembros
originarios de la Organización son los 50 participantes en la Conferencia de San
Francisco, además de Polonia. Con ello se eleva a 51 el número de estos miembros.
Los miembros admitidos son todos aquellos que han ingresado o ingresen en
las NU por medio del procedimiento que se estipula en el art. 4 de la Carta. Las
condiciones o requisitos que deben reunir los Estados para ser admitidos como
miembro de las NU son los siguientes:
a. Ser un Estado:
Este requisito supone reunir los elementos propios de un Estado (territorio,
población y soberanía). Pero entre todos estos elementos, el más discutido es
el que se refiere a la organización y a las condiciones de autogobierno o, más
exactamente, a la independencia, es decir, que los Estados y sus Gobiernos
sean lo suficientemente independientes como para cumplir las obligaciones
dimanantes de la Carta.
Cabe destacar que la admisión de un Estado como miembro de NU supone el
reconocimiento de la personalidad de un Estado no sólo dentro del ámbito
del ordenamiento jurídico particular de la ONU, sino en el ámbito de la
Comunidad Internacional en general, pues dice la Carta que deberá ser
tratado como a un igual.
b. Ser amante de la paz:
El significado de este término está lleno de contenido político y dista mucho
de ser un concepto jurídico. Podríamos encuadrarlo dentro del principio a la
obligación del arreglo pacífico de controversias, así como del principio de la
prohibición de la amenaza o del uso de la fuerza.
Organizaciones Internacionales
62
c. Aceptar las obligaciones consignadas en la Carta:
En cierto sentido superflua, pues la adhesión al Tratado supone que se
acepten dichas obligaciones. No obstante, en la práctica, antes de la adhesión
al Tratado por parte de un Estado, se exige una declaración formal donde
figure la aceptación a obligarse por el mismo, a tenor de lo dispuesto en los
Reglamentos del Consejo de Seguridad (art. 58) y de la Asamblea General
(art. 135)
d. Estar capacitado para cumplir dichas obligaciones:
Éste es un concepto de carácter subjetivo, que deberá ser estudiado en cada
caso por los órganos competentes para la admisión. Los órganos
competentes son el Consejo de Seguridad y la Asamblea General.
e. Hallarse dispuesto a cumplir las obligaciones:
Ésta condición es más subjetiva aún que la anterior, y deberá ser interpretada
también por los órganos competentes. (Ej: Serbia no fue admitida mientras
Milosevic ostentó el poder.)
Las cinco condiciones enumeradas son las únicas que deben tenerse en
cuenta por los miembros de las NU para votar a favor o en contra de la admisión de
un nuevo miembro, a ningún Estado se le puede exigir otro requisito adicional.
Además de cumplir los futuros miembros las cinco condiciones examinadas,
se requiere que se sometan a un procedimiento de admisión de orden procesal, que
está recogido en el art. 4.2 de la Carta.
Así, intervienen para la admisión dos órganos de las NU que deliberan por
separado, mediante un acto complejo, ya que se requieren dos declaraciones de
voluntad –la recomendación del C de S y la decisión de la AG– para que la
admisión se realice. Hay problemas en el momento en que un solo miembro del
C de S se niega a recomendar a un Estado, pues éste no podrá entrar a formar parte
de las NU.
Refiriéndonos a casos especiales, por afectar a la condición de miembros de
las NU vamos a examinar brevemente la práctica de la Organización en los casos de
unificación o fusión, separación, división o fraccionamiento de sus Estados
miembros.
En los casos de fusión se pasa a figurar como un solo miembro sin necesidad
de solicitar una nueva admisión del Estado resultante de la unión o unificación (Ej:
Alemania y Yemen). En el supuesto de separación de dos Estados que habían sido
independientes y miembros de las NU antes de la unión, ambos figurarán en las
listas de las NU como miembros originarios y con la fecha de ingreso inicial (Ej: la
separación de Siria y Egipto). Por el contrario, en los casos de división, escisión o
fraccionamiento de un Estado miembro, la práctica ha sido distinta que en el caso de
separación, pues ésta consiste en que el nuevo Estado debe solicitar ser admitido
Organizaciones Internacionales
63
como miembro de la Organización, continuando con su status de miembro el Estado
objeto de la escisión (Ej: URSS).
Respecto a la suspensión de los derechos y privilegios inherentes al status de
miembro viene regulado en el art. 5 de la Carta. Ello supone que se les suspende a
los miembros de sus derechos y privilegios, pero no de sus obligaciones, durante un
cierto tiempo.
La medida de suspensión debe ser tomada por la AG pero a recomendación
del C de S. La restitución en el goce de los derechos y privilegios inherentes a la
cualidad de miembro está encomendada al C de S, ya que a este órgano le
corresponde la acción preventiva o coercitiva contra los miembros que hayan
violado lo preceptuado en el Capítulo VII de la Carta.
La pérdida del status de miembro puede darse por dos vías: a través de la
expulsión o a través de la retirada voluntaria. El art. 6 la Carta prevé la expulsión de
todo miembro “que haya violado repetidamente los principios contenidos en la
Carta”. La práctica de NU no nos ofrece ningún ejemplo de que se haya llevado a
cabo dicha medida, al contrario de lo ocurrido en la SDN, en dónde se expulsó a la
URSS con motivo de la agresión a Finlandia en 1938.
El adoptar una medida de expulsión le corresponde a la AG, previa la
recomendación del C de S. Ello es lógico si se tiene en cuenta que es el mismo
sistema, pero con efectos contrarios, al de admisión de nuevos miembros. Por
analogía cabe emplear el derecho de veto contra la expulsión, lo mismo que se hace
para la admisión. La retirada voluntaria de la ONU no está prevista en la Carta.
2. Otras formas de participación en aciones Unidas
La única forma de participación alternativa en las Naciones Unidas es a
través de la figura de miembro observador. Aunque realmente esa calidad de
observador se delega u orienta sobre todo a otras Organizaciones internacionales
(Ej: Unión Europea, Organización por la Liberación de Palestina etc.), pues a los
Estados no tiene sentido ya que o adquieren el status de miembro con todos sus
privilegios y derechos o deciden no ser nada. Los miembros observadores no tienen
ni derechos ni obligaciones, actúan únicamente como lobbies.
Organizaciones Internacionales
64
TEMA 14. LA ESTRUCTURA DE LAS ACIO ES U IDAS
1. Órganos principales y órganos subsidiarios.
Dentro de la historia de las Organizaciones Internacionales, relativamente
breve en el tiempo, la ONU es la que tiene una estructura más compleja. Es de
advertir que a tal complicación se ha llegado por un proceso de crecimiento que ha
venido forzado por los propios acontecimientos mundiales, por el prestigio de la
Organización que ha influido en la ampliación de su campo de actividades al
desarrollar fines y principios y al intentar solventar a través de ella, y a escala
internacional, una serie de problemas que en los años anteriores a 1945 o no se les
intentaba poner remedio o bien quedaba su resolución a la iniciativa de los Estados
en particular. Una serie de cambios en la estructura política y social del mundo, las
tensiones concomitantes y crecimiento de la confianza en las Organizaciones
Internacionales como instrumento para la solución de problemas técnicos y
económicos, paralelo a la desconfianza en la gestión exclusiva de los mismos por las
grandes potencias, son las causas principales de la complicación que hoy nos
ofrecen las NU es su estructura interna.
El art. 7 de la Carta nos define los seis órganos principales de las NU, y, nos
permite distinguirlos en diversas categorías según su mayor o menor autonomía.
Son órganos principales autónomos, la Asamblea General, el Consejo de
Seguridad y, naturalmente, el Tribunal Internacional de Justicia. Ello supone que en
el ejercicio de sus competencias son independientes de cualquier otro órgano,
aunque ello no significa que no tengan que rendir cuentas a nadie.
Junto a los tres órganos anteriores existen dos cuya autonomía es dudosa.
Me refiero al Consejo Económico y Social y al de la Administración Fiduciaria. Al
ECOSOC le corresponden las funciones referentes a la cooperación económica y
social de forma subordinada a la AG. Otro tanto cabe decir del Consejo de
Administración Fiduciaria, que desempeñará las funciones dimanantes de la
administración fiduciaria bajo la autoridad de la AG, y, en lo referente a las “Zonas
Estratégicas” al C de S.
Finalmente es calificado como órgano principal por la Carta el Secretario
General, pero su autonomía de derechos es muy reducida y sus funciones están
configuradas con el carácter de auxiliares, ya que se le encomienda la misión de ser
Secretario de la AG y de los tres Consejos. Aunque, es cierto que esta situación ha
sufrido, en el curso de los últimos años, un cambio muy profundo al encomendársele
cada vez mayor número de funciones políticas y diplomáticas en las que, como es
lógico, actuó de hecho con una grande y evidente autonomía.
La complicación orgánica de las NU, de la que hicimos ya referencia, se ha
llevado a cabo por medio de la multiplicación de los órganos subsidiarios al amparo
de la autorización expresa contenida en el art. 7.2 de la Carta que faculta para
“establecer”, de acuerdo con las disposiciones de la misma, los órganos “que se
estimen necesarios”. Así, se faculta expresamente a la AG, al C de S, al ECOSOC y
al Consejo de Estado Mayor para la creación de estos órganos subsidiarios.
Organizaciones Internacionales
65
Finalmente, los propios órganos subsidiarios han sido facultados en algunas
ocasiones para crear a su vez órganos subsidiarios, denominados Comités (Ej:
UNICEF –Órganos subsidiario del ECOSOC– está facultado para crear Comités.)
Como nota final debemos aclarar que la subsidiariedad del los órganos viene
marcada por el procedimiento por el que han nacido y por la dependencia del órgano
que los ha creado, pero no por sus competencias, así, éstos no son menos
importantes que los principales, pues, en ocasiones, su actividad es más importante
que la del principal.
2. Los órganos principales.
Como anteriormente hemos señalado son seis los Órganos principales de las
NU. Su estudio, en lo que se refiere a su composición, funcionamiento y
competencias, lo haremos seguidamente por separado.
A) La Asamblea General.
La AG es un órgano de competencia general, está compuesta por todos los
miembros de la Organización, que se hacen representar en la misma por medio
de cinco delegados y un número igual de suplentes.
Su funcionamiento no es permanente, ya que se reúne una vez al año en sesión
ordinaria en el mes de septiembre, pero pueden reunirse también sesiones
extraordinarias, cada vez que las circunstancias lo exijan, o en sesiones
extraordinarias de emergencia, estas últimas a petición del C de S o de la
mayoría de los miembros de las NU.
Las decisiones en cuestiones importantes, que son las enumeradas en el art. 18.2
de la Carta, serán tomadas por mayoría de dos tercios de los miembros presentes
y votantes. En el resto de las cuestiones rige la regla de la simple mayoría de
presentes y votantes.
El trabajo de la AG se estructura y se lleva a cabo a través de Comisiones (Ej:
Comisión de Asuntos Sociales, Humanitarios y Culturales; Comisión de Asuntos
de Administración y Presupuesto etc.).
La AG tiene una competencia general y varias específicas. La general faculta a
la Asamblea para discutir cualquier asunto o cuestión referente a los poderes y
funciones de los órganos de la ONU, incluso del Consejo de Seguridad. Junto a
ella encontramos como específicas más sobresalientes:
a. Considerar los principios generales de la cooperación en el mantenimiento
de la paz y la seguridad internacionales, inclusive los principios del desarme
y regularización de armamentos;
Organizaciones Internacionales
66
b. Recomendar medidas para el arreglo pacífico de cualquier situación, sea cual
sea su origen, que pueda perjudicar las relaciones amistosas entre los
Estados;
c. Promover e impulsar el desarrollo progresivo del Derecho Internacional y su
codificación;
d. Fijar las cuotas o contribuciones de los miembros de la Organización para
sufragar los gastos de la misma;
e. Fomentar la cooperación internacional en materias de carecer económico,
social, cultural, educativo, sanitario, etc. Aunque con carácter muy general
pues de eso se encargan otros órganos subsidiarios como el ECOSOC;
f. Ayudar a hacer efectivos los derechos humanos y libertades fundamentales
de todos. También con carácter muy general, pues existen otros órganos
encargados como el Consejo de Derechos Humanos;
g. Elegir a los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, a todos los
miembros del ECOSOC, a los jueces del TIJ, y al Secretario General;
h. Adoptar las reformas de la Carta y convocar la Conferencia General para su
revisión.
B) El Consejo de Seguridad
Otro de los organismos principales autónomos es el C de S, cuya misión capital
es el mantener la paz y seguridad internacionales. El C de S está compuesto
actualmente por quince miembros; cinco de ellos tienen el carácter de
permanentes –China, los Estados Unidos de América, la Federación Rusa,
Francia y Gran Bretaña– y los restantes diez son elegidos por la AG por un
período de dos años –no siendo reelegibles para el período inmediatamente
siguiente– teniendo en cuenta su contribución al “mantenimiento de la paz” y “a
una distribución geográfica equitativa”.
El funcionamiento está previsto que pueda hacerse de forma permanente,
celebrándose reuniones periódicas y es frecuente que se reúnan con carácter de
urgencia cuando se dé una situación de crisis en la que sea necesaria su
intervención.
Respecto a las votaciones en le C de S, el art. 27 de la Carta distingue entre: a)
las decisiones sobre cuestiones de procedimiento, en las que se requiere para su
adopción el voto afirmativo de nueve miembros cualesquiera, y b) las decisiones
para las demás cuestiones que requieren el voto de nueve miembros, pero
incluido en este número el de los cinco miembros permanentes del C de S. Ello
lleva aparejado que si uno sólo de estos miembros permanentes vota en contra,
aunque el resto de los miembros del Consejo lo haga a favor, no hay decisión
sobre la cuestión planteada. Nos encontramos, por tanto, con el conocido como
“derecho de veto”.
Organizaciones Internacionales
67
Contra el uso y abuso del “veto” se ha procurado flexibilizar el sistema, así se
considera que la ausencia de un miembro permanente no supone el ejercicio del
veto (a través de una interpretación no literal del art. 27); que la abstención de
votar de un miembro permanente no supone vetar la decisión; y que en aquellos
casos en que los miembros del C de S, permanentes o no, sean partes en una
controversia, se abstendrán de votar (limitación dada por el último párrafo del
art. 27).
Para determinar las competencias del C de S debemos recurrir a diversas
disposiciones contenidas en los Capítulos VI, VII, VIII y XVIII de la Carta que
seguidamente intentaremos resumir de la forma siguiente:
a. Está facultado para investigar toda controversia o toda situación susceptible
de conducir a fricción internacional o dar origen a una controversia, a fin de
determinar si aquélla o ésta pueden poner en peligro la paz o la seguridad
internacionales.
b. Determinar la existencia de toda amenaza o quebrantamiento de la paz o acto
de agresión y hacer las oportunas recomendaciones o tomar medidas para
mantener o restablecer la paz y seguridad internacionales.
c. Utilizar los Acuerdos u Organismos regionales en la aplicación medidas
coercitivas bajo su autoridad.
d. Dictar medidas o hacer recomendaciones para que se ejecuten los fallos del
TIJ.
e. Crear los organismos subsidiarios que estime necesarios (Ej: Tribunales
Penales Internacionales, encargados de conocer de los crímenes contra el
Derechos Internacional humanitario cometidos en le territorio de la antigua
Yugoslavia o Ruanda.
f. Otras competencias compartidas con la AG como la admisión y expulsión de
miembros de las NU, la elección de los jueces del TIJ etc.
Por último, cabe señalar que el TIJ interpreta que el art. 24.2 de la Carta,
atribuye al C de S poderes generales, por lo que puede adoptar decisiones
obligatorias para los Estados miembros al margen del Capítulo VII de la Carta,
dado el compromiso que los mismos han asumido por su art. 25.
C) El Consejo Económico y Social
Es un órgano principal no autónomo, pues es el órgano gestor de la cooperación
económica y social de las NU bajo la autoridad de la AG. Está compuesto por 54
miembros, elegidos por la AG por tres años, según un reparto geográfico
riguroso y son reelegibles.
Organizaciones Internacionales
68
En las tareas del ECOSOC pueden participar, sin derecho a voto, los Estados no
miembros del Consejo particularmente interesados (art. 69) y también
representantes de los organismos especializados (art. 70) y ciertas
Organizaciones no gubernamentales que tengan reconocido el estatuto
consultivo.
La ingente labor del ECOSOC se lleva a cabo no sólo en el seno del propio
Consejo, sino también a través de: a) Comités permanentes (los de
Organizaciones no gubernamentales, de negociaciones con organismos
intergubernamentales, de vivienda de recursos naturales, de planificación para el
desarrollo, etc.); b) Comisiones técnicas (de estadística, población, derechos
humanos, estupefacientes, de empresas transnacionales, etc.), y c) Comisiones
económicas regionales (para Europa, para Asia Y Extremo Oriente, para la
América Latina y para África), siempre bajo la autoridad de las NU.
Las competencias del ECOSOC son amplísimas, y en síntesis son las siguientes:
a. Puede convocar conferencias internacionales en asuntos de su competencia.
b. Es la receptora de informes periódicos que elaboran todos los organismos
especializados.
c. Tiene la facultad de hacer recomendaciones a la AG, a los miembros de las
NU y a los organismos especializados (art. 62.1)
d. Tiene enormes competencias en materia de Derechos Humanos, aunque la ha
ido delegando en el Consejo de Derechos Humanos y demás organismos
subsidiarios.
D) El Consejo de Administración Fiduciaria
Este Consejo, que se creó con el fin fundamental de supervisar el régimen de la
administración de los territorios fideicometidos, ha coronado su misión por
haber obtenido la independencia todos los territorios sometidos a dicho régimen.
Su composición, según el art. 86.1 de la Carta, debería ser variable y tripartita, es
decir, estaba compuesto por los Estados administradores de dichos territorios,
los miembros permanentes del Consejo de Seguridad y tantos otros miembros
cuantos fueran necesarios para que hubiera un equilibrio entre administradores
de territorios y los no administradores. Por la independencia de todos los
territorios fideicometidos esta composición es inviable y ha quedado formada
por los cinco miembros del C de S. Por tanto, no hay actualmente elecciones
para miembros de este Consejo. Las decisiones se adoptan por mayoría de los
miembros presentes y votantes (art. 89).
Las competencias estatutarias de este Consejo estaban enfocadas a todos los
ámbitos del proceso de descolonización y particularmente a que éstos no
estallaran en conflicto.
Organizaciones Internacionales
69
E) El Secretario General y la Secretaría
La Secretaría de las NU forma quizá el complejo administrativo más amplio
(casi 9.000 funcionarios) de todas las OI. Está compuesta, según el art. 97 de la
Carta “de un Secretario General y del personal que requiera la Organización”. El
Secretario General es la pieza central que encabeza el conjunto y en el que
radica el máximo de responsabilidades. La propia Carta lo define como “el más
alto funcionario administrativo de la Organización”. Las circunstancias políticas,
la propia vida de la Organización e incluso la personalidad de los Secretarios
Generales han influido para que hoy sus funciones hayan rebasado con mucho la
idea primitiva de simple funcionario administrativo y se hayan ampliado a otros
campos como el político y diplomático.
El Secretario General es designado por la AG a recomendación del C de S
(art. 97). Aunque nada se dice de la duración de su mandato, por acuerdo
posterior de la AG y del C de S éste se fijó en cinco años, y es prorrogable.
El personal de la Secretaría es nombrado directamente por el Secretario General
de acuerdo con las reglas establecidas por la AG.
Las competencias del Secretario General no están totalmente reglamentadas en
la Carta. La práctica de la Organización nos muestra como éstas han ido
aumentando ante la pasividad de los sujetos de la Organización, y, sin ánimo de
ser exhaustivos nos permite señalarlas. A efectos de simplificación, las
dividiremos en dos grandes apartados, que subdividiremos a su vez para su
mejor entendimiento:
a. Competencias técnico-administrativas: Dentro de ellas cabe distinguir:
i. Las técnico-económicas, que son las de preparar el proyecto de
presupuesto de la Organización y el control de gastos e ingresos. Junto a
éstas cabe señalar como específicas la autorización concedida al
Secretario General por la AG para la emisión de bonos con objeto de
hacer frente a los gastos extraordinarios.
ii. Las técnico-organizativas, que se manifiestan en la organización del
trabajo burocrático de los distintos órganos de las NU y en la ejecución
de las decisiones de los mismos. Dentro también de éste grupo cabe
incluir la contratación del personal.
iii. Las administrativas propiamente dichas, dado que le corresponde actuar
como Secretario en “todas las sesiones de la AG, del C de S, del
ECOSOC, y del Consejo de Administración Fiduciaria y desempeñar las
demás funciones que le encomienden dichos órganos.” (art. 98 de la
Carta).
iv. Las técnico-jurídicas, le corresponde ser depositario de los tratados,
registrarlos y publicarlos.
Organizaciones Internacionales
70
v. Las técnico-coordinadoras entre los diversos órganos de las NU.
Coordina el flujo de información y canaliza la distribución de informes
de todos los órganos subsidiarios. Es un órgano de enlace entre los
distintos estados miembros, coordinar las funciones entreorganos.
b. Funciones políticas y diplomáticas: Éstas cada día van adquiriendo más
amplitud. Para simplificar las subdividiremos en los distintos subgrupos:
i. Las político-administrativas, dentro de ellas resalta por su importancia el
informe anual que el Secretario, según lo prescrito en el art. 98 de la
Carta, debe presentar a la AG. También realiza informes al C de S, al
ECOSOS y al Consejo de Administración Fiduciaria sobre toda cuestión
que sea objeto de su interés.
ii. Las político-diplomáticas, como son las de “Poder llamar la atención del
C de S hacia cualquier asunto que en su opinión pueda poner en peligro
el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales” (art. 99 de la
Carta). Y también las funciones de mediador y consejero que ha
desempeñado en numerosos asuntos por sí o por medio de sus
representantes.
iii. Las político-ejecutivas, como han sido organizar los contingentes
armados al servicio de las NU –los conocidos por cascos azules– en
numerosas ocasiones en operaciones para el mantenimiento de la paz.
F) El Tribunal Internacional de Justicia
El órgano judicial con carácter principal de NU es el TIJ. Dadas sus funciones y
la independencia con que las ejerce, es un claro órgano autónomo además de
principal. Los arts. 7 y 92 de la Carta así lo expresan taxativamente. Su estatuto
es parte integrante de la Carta de NU (art. 92). Son partes en el Estatuto todos
los Estados miembros de las NU (art. 93), y además los Estados que no sean
miembros bajo las condiciones que determine en cada caso la AG a
recomendación del C de S. Finalmente, el TIJ está abierto a Estados no partes en
su Estatuto según las condiciones fijadas por el C de S.
El tribunal tiene competencia contenciosa: a) sobre los asuntos que las partes le
sometan. El procedimiento normal es llegar a un acuerdo entre los Estados
denominado “compromiso” para cada asunto concreto; b) en los casos previstos
en los tratados vigentes, incluido, naturalmente, entre ellos la propia Carta de las
NU, y c) en los casos reconocidos como jurisdicción obligatoria del TIJ, los jus
cogens.
El Tribunal tiene además otra función importantísima conocida por emisión de
dictámenes –opiniones consultivas según la versión oficial de la Carta y el
Estatuto– sobre cualquier cuestión jurídica que le sea cometida por los órganos y
organizaciones autorizados.
Organizaciones Internacionales
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El Tribunal está formado por quince jueces o magistrados elegidos por nueve
años y con posibilidad de reelección por la AG y el C de S. Se trata de que en el
TIJ estén representadas las grandes civilizaciones y los principales sistemas
jurídicos del mundo, aunque paradójicamente siempre hay un nacional de cada
miembro permanente del C de S.
El órgano encargado de ejecutar las sentencias del TIJ es el C de S, el cuál irá
modulando sus decisiones en función de que el Estado aplique la sentencia o no.
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TEMA 15. EL MA TE IMIE TO DE LA PAZ Y LA SEGURIDAD
I TER ACIO ALES COMO FU CIÓ PRI CIPAL DE LAS ACIO ES
U IDAS
1. El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.
El primer propósito de las NU es, tal y como vimos10, mantener la paz y la
seguridad internacionales. Ya entonces lo calificábamos de objetivo fundamental de
la Organización. Para su consecución encontramos en la Carta disposiciones de dos
tipos: de un lado disposiciones de carácter institucional, conforme a las cuáles se
distribuyen las competencias en este ámbito entre los órganos principales de las NU;
de otro lado, disposiciones materiales en las que se establecen los instrumentos y los
ámbitos competenciales de la Organización para lograr el mantenimiento de la paz y
la seguridad internacionales.
En relación con las normas institucionales, la Carta atribuye distintas
funciones a los órganos principales de las NU, destacando especialmente la
atribución de competencias a la AG y al C de S en un cuidado equilibrio entre
ambos.
Respecto de las disposiciones materiales, se entiende que constituyen los
elementos materiales típicos que se ponen a disposición de las NU.
(Ej: Resoluciones)
Respecto al arreglo pacífico de controversias, primeramente debemos hacer
una mención especial a que la competencia de las NU no se extiende sólo a las
controversias entre Estados, sino también a las “situaciones internacionales
susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz” (arts. 11 y 34 de la Carta).
Entendemos como concepto de controversia “un desacuerdo sobre una cuestión de
derecho o de hecho, una contradicción, una oposición de tesis jurídicas o de
intereses”.
El Capítulo VI de la Carta no prevé en realidad un sistema propio de arreglo
de controversias, sino la obligación de los Estados de arreglar, a través de medios
pacíficos de su elección, las controversias que entre ellos surjan con objeto de no
poner en peligro la paz y la seguridad internacionales. Ésta es la finalidad del art. 2.3
de la Carta que impone a los Estados el principio de arreglo pacífico de sus
controversias internacionales, así como el art. 33 que desarrolla esta obligación de
las partes en una controversia estableciendo el principio de libertad de elección de
medios. Afirmada esta obligación, el conjunto de disposiciones contenidas en el
Capítulo VI vienen referidas a las competencias y poderes de las NU en general, y
del C de S en particular, respecto al control y la promoción del cumplimiento por los
Estado de esa obligación.
10 Véase los Propósitos de las Naciones Unidas (punto 2 del tema 12).
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Dentro de estos poderes destaca como principal, para le cumplimiento de su
misión, el contenido del art. 34 de la Carta. Conforme a él, el C de S puede
“investigar toda controversia, o toda situación susceptible de conducir a fricción
internacional o dar origen a una controversia, a fin de determinar si la prolongación
de tal controversia o situación puede poner en peligro el mantenimiento de la paz y
de la seguridad internacionales”.
El C de S puede conocer de aquellas controversias o situaciones que le
sometan:
a. A instancia de cualquier Estado miembro de la Organización aunque no sea
parte en la controversia o situación (art. 35.1 de la Carta).
b. A instancia de un Estado que no sea miembro de las NU siempre y cuando
sea parte de la controversia y acepte, de antemano, las obligaciones de
arreglo establecidas en la Carta (art. 35.2 de la Carta).
c. A instancia de la AG (art. 11.3 de la Carta).
d. A instancia del Secretario General (art. 99 de la Carta).
Si el C de S determina que la prolongación de una controversia o situación
que le ha sido sometida es susceptible de poner en peligro la paz y la seguridad
internacionales puede:
a. Instar a las partes a que arreglen la controversia por los medios pacíficos de
su elección (art. 33.2 de la Carta).
b. Recomendar a las partes un determinado procedimiento o método de ajuste
que el C de S considera apropiado (art. 36.2 de la Carta).
c. Recomendar los términos de arreglo que considere apropiados (art. 37 de la
Carta).
En el ejercicio de las funciones de investigación de la controversia o
situación y de ayuda a las partes en el arreglo de la misma, el C de S puede crear
órganos subsidiarios (art. 29 de la Carta). Así, puede crear comisiones de
investigación, comisiones encargadas de una resolución jurídica etc.).
Junto a estos poderes del C de S debe señalarse que las partes pueden acudir
también a la AG para que sea ésta la que realice alguna de las recomendaciones en
los términos que establece el art. 14 de la Carta, así como el SG en función de la
teoría de los poderes implícitos.
Ahora bien, si los poderes que tienen las NU en el ámbito del arreglo de
controversias o situaciones susceptibles de poner en peligro la paz y la seguridad
son de recomendación, no debemos olvidar que si dicha controversia o situación se
prolonga y se convierte en amenaza a la paz o da lugar a un quebrantamiento de la
paz o a un acto de agresión, entonces el C de S sí tendrá poderes de “acción”
Organizaciones Internacionales
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conforme al Capítulo VII de la Carta de las NU y podrá adoptar decisiones
obligatorias.
Como hemos indicado anteriormente, el instrumento principal para el
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales que se pone en manos de las
NU es, conforme al art. 1.1 de la Carta, el poder de “tomar medidas colectivas
eficaces para prevenir y eliminar las amenazas a la paz, y para suprimir actos de
agresión u otros quebrantamientos de la paz”. El desarrollo de esta competencia
realiza, fundamentalmente, en el Capítulo VII de la Carta.
El sistema de seguridad colectiva diseñado por la Carta atribuye todos los
poderes en este ámbito al C de S, pudiendo distinguirse tres etapas o fases:
a. La calificación.
La puerta que abre las competencias de las NU en este ámbito está
constituida por el art. 39 de la Carta según la cuál “el Consejo de Seguridad
determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la
paz o acto de agresión”. Este poder de calificación atribuido al C de S no se
ve sometido a más límites o condiciones que su conformidad con los
Propósitos y Principios de la NU (art. 24.2 de la Carta). Nos encontramos,
por tanto, ante un acto jurídico adoptado por un órgano de composición
política y para el que, por voluntad expresa de los fundadores de las NU se
reconoce derecho de veto a los cinco miembros permanentes.
Antes de proceder a calificar, el C de S puede decidir informarse mejor de la
situación procediendo a una investigación de las previstas en el art. 34 de la
Carta y a las que anteriormente hemos hecho referencia (crear órganos
subsidiarios etc.).
En la práctica se ha cuestionado el valor jurídico de la calificación realizada
por el Consejo de Seguridad en el sentido de plantear, de una parte, si, para
que un acto pueda ser considerado jurídicamente como “agresión” ante
cualquier instancia, incluso judicial, es necesaria la previa calificación por el
C de S y, de otra parte, si un acto calificado por el C de S como “agresión”
vincula a cualquier otra instancia.
Esta postura pareció ser rechazada por el Tribunal Internacional de Justicia
en el asunto de las actividades militares y paramilitares en y contra
icaragua al afirmar que “ambos órganos pueden ejercer sus funciones
distintas pero complementarias con relación a los mismos hechos”.
Mas tarde, en el período posterior a la guerra fría ya no aparecieron en la
práctica calificaciones implícitas de situaciones conforme al art. 39 de la
Carta, sino que, a toda agresión armada se la calificó formalmente como
amenazas de paz, quebrantamientos de paz o actos de agresión. Así desde el
1 de agosto de 1990 el C de S ha calificado formalmente en los términos del
artículo 39 de la Carta la agresión de Kuwait por Irak.
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b. La adopción de recomendaciones o decisiones para mantener o restablecer la
paz y la seguridad internacionales.
Una vez determinada la existencia de uno de los tipos jurídicos a que hemos
hecho referencia, el propio art. 39 de la Carta señala que el C de S “hará
recomendaciones o decidirá qué medidas serán tomadas de conformidad don
los arts. 41 y 42 para mantener o restablecer la paz y la seguridad
internacionales”.
Las primeras decisiones que suele adoptar el C de S tras constatar que una
situación supone una amenaza para la paz, un quebrantamiento de la paz o
un acto de agresión suelen ser: exigir el inicio o la reanudación de
conversaciones entre las partes enfrentadas a fin de llegar a una solución,
exigir que se respete el derecho internacional humanitario, exigir la retirada
de las zonas ocupadas ilegalmente, etc. Estas primeras decisiones del C de S
no implican, necesariamente, medidas contra un Estado o una o varias partes
enfrentadas. Sólo cuando las partes enfrentadas, o una de ellas, no cumple
las decisiones del C de S se plantea, y, en su caso, aprueba la adopción de
medidas a fin de hacer efectivas aquellas decisiones.
Junto a las recomendaciones y decisiones a que hace referencia el art. 39 de
la Carta para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales, el
art. 40 de la Carta permite también al C de S “a fin de evitar que la situación
se agrave” y “antes de hacer las recomendaciones o decidir las medidas de
que trata el art. 39”, “instar a las partes interesadas a que cumplan con las
medidas provisionales que juzgue necesarias o aconsejables”. Estas medidas
provisionales no perjudicarán los derechos, las reclamaciones o la posición
de las partes interesadas y “el C de S tomará debida nota del
incumplimiento” de las mismas.
En la práctica de la Organización este tipo de medidas provisionales se ha
reducido tradicionalmente a dos: la suspensión de hostilidades y la creación
de una zona neutralizada bajo control internacional.
c. La adopción de medidas para hacer efectivas sus decisiones.
Recomendadas o decididas las medidas que deben adoptarse por las partes
para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales, si éstas no
son respetadas por las partes implicadas o por alguna de ellas, el C de S
puede decidir medidas para que se hagan efectivas sus decisiones.
Por “medidas” en este marco del Capítulo VII de la Carta, debemos entender
medidas de presión, recomendadas o decididas por el C de S, dirigidas
contra un actor internacional con la finalidad de impulsarle u obligarle a
cumplir las decisiones previamente adoptadas para restablecer la paz y la
seguridad internacionales.
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Respecto al tipo de medidas que puede adoptar el C de S, la Carta distingue
dos grandes grupos de medidas:
i. Medidas que no implican el uso de la fuerza armada (art. 41 de la Carta).
Conforme al art. 41 de la Carta, “El Consejo de Seguridad podrá decidir
qué medidas que no impliquen el uso de la fuerza armada han de
emplearse para hacer efectivas sus decisiones, y podrá instar a los
Miembros de las NU a que apliquen dichas medidas, que podrán
comprender la interrupción total o parcial de sus relaciones económicas y
de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales,
telegráficas, radioeléctricas y otros medios de comunicación, así como la
ruptura de relaciones diplomáticas”.
Las medidas adoptadas al amparo del art. 41 han consistido en un diverso
abanico que abarca desde la obligación de no reconocer una determinada
situación hasta embargos económicos totales o parciales, suspensión de
vuelos internacionales etc. Algunas de estas medidas sí plantean
problemas, en especial la creación de Tribunales Internacionales Penales
para juzgar las violaciones del derecho humanitario en la ex Yugoslavia
y Ruanda.
Lógicamente, la adopción de estas medidas económicas afecta de manera
desigual a los diversos Estados miembros de las NU, dependiendo de las
relaciones comerciales que tengan con el Estado contra el que se
adoptan, por ello es necesaria la solidaridad de todos los Estados
miembros para ayudar a los perjudicados y no comerciando con el país
sancionado.
ii. Medidas que sí implican el uso de la fuerza armada (art. 42 de la Carta).
Conforme al art. 42 de la Carta, “Si el Consejo de Seguridad estimare
que las medidas de que trata el art. 41 pueden ser inadecuadas o han
demostrado serlo, podrá ejercer por medio de fuerzas aéreas, navales o
terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz
y la seguridad internacionales. Tal acción podrá comprender
demostraciones, bloqueos y otras operaciones efectuadas por fuerzas
aéreas, navales o terrestres de Miembros de las Naciones Unidas”.
Para la ejecución de esas medidas los arts. 43 a 48 de la Carta establecen
un procedimiento basado en la celebración de una serie de convenios
especiales en los que se regularán la puesta a disposición del C de S,
cuando éste lo solicite, de fuerzas armadas, ayudas y facilidades por
parte de los miembros de las NU (art. 43 de la Carta).
Respecto a éstas medidas, debemos destacar que casi siempre este uso de
la fuerza está inmerso en un carácter temporal y hasta que se consigan
los objetivos concretos planteados por el Consejo de Seguridad.
Organizaciones Internacionales
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El enfrentamiento entre las grandes potencias durante la guerra fría provocó
que este sistema de seguridad colectiva por fases apareciera en muchas ocasiones
como ineficaz. Esta situación provocó que la AG se atribuyera competencias
también en esta materia a través de la Resolución 377 (V), conocida como “Unión
pro Paz”.
Como hemos señalado, junto al C de S, otro órgano de las NU con
competencias en materia de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
es la AG. Como vimos, si bien puede discutir toda cuestión concreta relativa al
mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, conforme al art. 11 de la
Carta “toda cuestión de esta naturaleza con respecto a la cuál se requiera acción será
referida al Consejo de Seguridad por la Asamblea General antes o después de
discutirla”.
Sin embargo, a raíz del conflicto de Corea de 1950 (en el que el C de S,
estando ausente la URSS, calificó la situación como un “quebrantamiento de la paz”
y recomendó a los Estados miembros que presentaran la ayuda que fuere necesaria a
la República de Corea, viéndose paralizado a partir de ese momento por el veto de la
URSS, que se reincorporó a las reuniones del C de S.) La AG aprobó la Resolución
377 (V), conocida como “Unión pro Paz”. Por esta Resolución, la AG se otorga, en
los casos en que el C de S, por falta de unanimidad de sus miembros permanentes no
cumplan sus responsabilidades, la facultad de recomendar a los miembros de las
NU, en los casos de amenaza de la paz, medidas colectivas que no impliquen el uso
de la fuerza, y para los supuestos de quebrantamiento de la paz o actos de agresión,
cuando fuere necesario, medidas comprensivas del empleo de la fuerza armada.
En su origen las Operaciones de Mantenimiento de la Paz consistieron en el
despliegue, bajo mando y control de las NU, de militares aportados por diferentes
Estados, con previo consentimiento del Estado sobre cuyo territorio se realiza el
despliegue y con la cooperación de todas las partes implicadas, con la finalidad de
interponerse entre las partes enfrentadas (Fuerzas de Interposición o “cascos
azules”) o verificar y controlar un alto el fuego o una zona desmilitarizada
(Misiones de observación o “boinas azules”).
Aunque la categorización de las OMP no se producirá hasta 1956, podemos
encontrar varios precedentes de actuación de las NU de sentido similar y que,
aunque no eran en sus orígenes de naturaleza igual, algunas de ellas terminarán
convirtiéndose en OMP. De estos precedentes podemos destacar como la primera
actuación de las NU en este sentido, el Organismo de las NU encargado de la
Supervisión de la Tregua (ONUST), establecido en 1948 a fin de ayudar al
Mediador y a la Comisión de la Tregua establecida en Palestina.
Pero la evolución de las relaciones internacionales, con el fin de la guerra
fría y sus repercusiones en las NU, y el cambio en el tipo de conflictos a los que ha
hecho frente la Organización, han supuesto también una evolución en el concepto,
funciones, mandato y principios que rigen el funcionamiento de las OMP. Por este
motivo, es especialmente importante el análisis de la evolución de la práctica de las
OMP para la correcta comprensión de lo que son y de su contenido y regulación
jurídica actual. Así, su estudio lo haremos siguiendo la evolución histórica de las
Organizaciones Internacionales
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misma, dividiendo en dos grandes períodos que abarcan, por un lado las OMP de
primera generación (de los años 1956 hasta 1987) y por otro lado las OMP de
segunda generación (de los años 1988 hasta la actualidad).
a. Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de primera generación.
Los mandatos de estas operaciones desarrolladas durante el período de la
guerra fría venían referidos a la aplicación de medidas de alto el fuego, de
separación o de retiro de tropas de las partes beligerantes. Su función era,
por tanto, “congelar” las diferentes crisis que habían estallado en la zona,
actuando como medidas de apaciguamiento o de prevención para llegar a
una solución global del conflicto gracias a negociaciones políticas entre
todas las partes implicadas.
De esta forma, durante la guerra fría, las misiones de mantenimiento de la
paz tenían un carácter esencialmente militar y estaban habitualmente
desplegadas después de la adopción de un cese el fuego, pero antes de
negociar el arreglo del conflicto. De hecho, uno de sus principales objetivos
era crear las condiciones idóneas para comenzar a negociar. La lógica de
estas operaciones implicaba que fueran temporales, de corta duración: una
vez llegado el acuerdo, se disolverían. Pero, al no llegar los acuerdos de
arreglo, y ante la ausencia de otras soluciones, tendieron en muchos casos a
institucionalizarse.
El primer conflicto que auspició la actuación de las NU en este sentido fue la
crisis de la nacionalización del Canal de Suez por el gobierno egipcio en
1956 y que provocó una reunión extraordinaria de la AG al amparo de la
Resolución 377 (V), anteriormente estudiada. Debemos destacar también, en
1960, la creación de la Operación de las NU en Congo (GONUL), con la
función de vigilar que no hubiera infiltraciones ilegales de personal, armas u
otro material a través de la frontera libanesa. Tras una nueva parálisis del
C de S por el recrudecimiento de la crisis de Oriente Medio, la AG, de nuevo
convocada en virtud de la Resolución 377 (V), ampliará el mandato de esta
operación.
Como hemos comprobado, estas operaciones de primera generación, en su
mayoría, suscitaron problemas de competencias entre la AG y el C de S en lo
que concierne al mantenimiento de la paz. También surgieron problemas
respecto a la obligación o no de los Estados miembros de las NU a contribuir
al costo de estas operaciones. Siendo, el Estado más discordante a pagar las
misiones de paz la URSS.
b. Las Operaciones de Mantenimiento de la Paz de segunda generación.
A partir de 1988 se observa un giro significativo en las OMP. El fin de la
guerra fría supone también el fin de varias guerras calientes que habían
estado alimentadas por las grandes potencias. Y así la parálisis que la guerra
fría había provocado en el C de S tocó a su fin: los años siguientes estarán
marcados por una actividad intensa de las NU, hasta el punto de que las
Organizaciones Internacionales
79
OMP fueron más numerosas durante los cuatro años siguientes que durante
los cuarenta años que habían precedido.
Pero, además de por el número de operaciones, la evolución que van a
conocer también serán en su extensión e intensidad en cuanto objetivos y
materias. Así, experimentarán la asignación de funciones totalmente nuevas.
Como vamos a ver, en el curso de este período las operaciones se presentan
como un mecanismo generalizado de pacificación y sus finalidades no se
limitan a “congelar” los conflictos esperando su solución como en la época
de la guerra fría. Van a verse encomendado igualmente el controlar y
verificar la aplicación de los acuerdos adoptados para la solución de un
determinado conflicto, restituir las instituciones de los Estados, desarrollar
infraestructuras, asegurar comicios electorales etc.
Respecto de las primeras OMP referidas a conflictos internos en los que las
grandes potencias habían estado –directa o indirectamente– implicadas y
que, después de la guerra fría ayudaron a llegar a acuerdos de paz
garantizados por OMP, encontramos el caso de UNAVEM I en Angola,
desplegada el 20 de diciembre de 1988 para verificar la retirada del territorio
angoleño de las tropas cubanas, y de UNAVEM II, establecida para verificar
los acuerdos alcanzados entre el gobierno angoleño y el movimiento
UNITA. Dentro de este grupo también podemos destacar el conflicto de
Camboya, primero con la Misión preparatoria de las NU en Camboya
(MIPRENUC); y, más tarde, con la Autoridad Provisional de las NU en
Camboya (APRONUC).
Respecto de los conflictos que provocaron la creación de operaciones en este
período inmediatamente siguiente al fin de la guerra fría, con un carácter
internacional, que en la nueva situación internacional, terminaron con un
acuerdo entre las partes enfrentadas cuyos términos debían ser garantizados,
encontramos la Misión de las NU para la Organización de un Referéndum en
el Sahara Occidental (MINURSO), creada tras el acuerdo alcanzado con
dicho fin entre el gobierno de Marruecos y el Frente Polisario.
Con la creación (y, en la mayor parte de los casos, éxito de la misión) de
todas estas operaciones, las NU se encontraban en enero de 1992, en una
situación de euforia respecto a la finalidad de mantener la paz y la seguridad
internacionales.
Pero algunos de los acontecimientos que se van a suceder inmediatamente
harán que ese sentimiento de éxito que llevaba a proponer cambiar los
principios de funcionamiento de las OMP para poder intervenir en otro tipo
de conflictos se convierta en sentimiento de fracaso y obligara de nuevo a
replantearse los principios de funcionamiento.
Entre los años 1992 y 1993 las NU crearán siete operaciones para conflictos
muy problemáticos: UNPROFOR para la ex Yugoslavia; ONUSOM I y
ONUSOM II para Somalia; MONUOR, primero y MINUAR, después, para
Ruanda; MUNUL, PARA Liberia y MONUG para Georgia.
Organizaciones Internacionales
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Estos conflictos eran sobretodo guerras intestinas. Fueron conflictos con más
de dos millones de muertos. Las violaciones cometidas no se referían tanto
alas fronteras como a los seres humanos. Las normas de Derecho
humanitario fueron sistemáticamente violadas; los civiles y el personal de
los organismos de ayuda eran tomados de rehenes, mientras se forzaba a los
niños en convertirse en asesinos. Normalmente motivadas por la ambición de
poder, estas guerras eran exacerbadas por las rivalidades étnicas y religiosas
y, a menudo, financiadas por intereses económicos extranjeros y por los
comerciantes de armas, la mayor parte de ellos operando en la ilegalidad.
Por otra parte, en estos conflictos las NU tuvieron que hacer frente a los
“saboteadores”, es decir, a “grupos (incluidos los signatarios de los acuerdos
de paz) que reniegan de sus compromisos o tratan de dejar sin efecto el
acuerdo de paz mediante la violencia y que se opusieron al establecimiento
de la paz en Camboya, volvieron a sumir a Angola, Somalia y Sierra Leona
en la guerra civil y orquestaron el asesinato de nada menos que 800.000
personas en Ruanda”.
La grave crisis producida por los fracasos de Ruanda, Somalia, Liberia o
Yugoslavia llevará al SG a volver a firmar los principios fundamentales del
acuerdo político adoptado en 1962 que rigen las OMP:
i. Estar bajo autoridad de NU, concretamente del C de S y el SG.
ii. Gozar del consentimiento expreso del Estado territorial y cooperación de
de las partes implicadas, imparcialidad.
iii. No recurso de la fuerza salvo en caso de legítima defensa.
iv. La seguridad del personal que se va a encargar de la operación y el pago
de las fuerzas armadas corresponde a los Estados miembros participantes
en la OMP.
Junto a esta reconsideración de los principios por el SG, se observa en este
período una disminución de la actividad del C de S: entre 1995 y 1997 sólo
hay “reconversiones” de operaciones existentes, pero no se crea ninguna
operación para nuevos conflictos. Así encontramos la creación en julio de
1996 de la Misión de apoyo de las NU en Haití (MANUH) para reemplazar
la MINUHA; operación que a su vez será sustituida por la Misión de
Transición de las NU en Haití (MITNU) y ésta, a su vez, por la Misión de
Policía Civil de las NU en Haití (MIPONUH).
A partir del año 1998 empieza un período de ralentización de la actividad de
las NU en materia de mantenimiento de la paz y de externalización o
privatización de esta actividad a través de estas “autorizaciones”, provocará
una profunda reflexión teórica y una revisión de la práctica con la finalidad
de salir de esta crisis.
Organizaciones Internacionales
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Esto llevará al SG a anunciar, en su Informe del Milenio (A/54/2000), la
constitución de un grupo de alto nivel encargado de examinar todos los
aspectos de las operaciones de mantenimiento de la paz, a fin de hacer
balance de la situación y determinar más concretamente cómo puede
progresarse en el ámbito de las OMP.
No obstante, es necesario subrayar que no todas las OMP han evolucionado
en la misma forma. Si bien es verdad que se está produciendo una evolución,
también lo es que se siguen creando OMP del tipo “clásico”. En este sentido,
son de destacar algunas de las últimas operaciones creadas por el C de S
como por ejemplo la UNMIS en 2005, la UNMIT en 2006 o la BINUB en
2007.
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TEMA 17. A ÁLISIS PARTICULAR DE LOS DISTI TOS ORGA ISMOS
ESPECIALIZADOS DE COOPERACIÓ FI A CIERA
1. De cooperación financiera.
El FMI.
El Fondo Monetario Internacional como idea fue planteado el 22 de julio de
1944 durante una convención de la ONU en Bretton Woods, New Hampshire,
Estados Unidos; y su creación como tal fue en 1945. Sus estatutos declaran como
objetivos principales la promoción de políticas cambiarias sustentables a nivel
internacional, facilitar el comercio internacional y reducir la pobreza.
Forma parte de los organismos especializados de las Naciones Unidas,
siendo una organización intergubernamental que cuenta con 185 miembros.
Actualmente tiene su sede en Washington, D.C. y su actual Director Gerente, el
político español Rodrigo Rato, abandono el cargo el 31 de octubre de 2007. Para
sustituirlo, el 28 de septiembre de 2007 se designó al político francés Dominique
Strauss-Kahn.
Sus fines son evitar las crisis en los sistemas monetarios, alentando a los
países a adoptar medidas de política económica bien fundadas; como su nombre
indica, la institución es también un fondo al que los países miembros que necesiten
financiamiento temporal pueden recurrir para superar los problemas de balanza de
pagos. Otro objetivo es promover la cooperación internacional en temas monetarios
internacionales y facilitar el movimiento del comercio a través de la capacidad
productiva.
Desde su fundación promueve la estabilidad cambiaria y regímenes de
cambio ordenados a fin de evitar depreciaciones cambiarias competitivas, facilita un
sistema multilateral de pagos y de transferencias para las transacciones, tratando de
eliminar las restricciones que dificultan la expansión del comercio mundial.
Asimismo, asesora a los gobiernos y a los bancos centrales en el desarrollo de
sistemas de contabilidad pública.
Adicionalmente, otorga temporalmente aquellos recursos financieros a los
miembros que experimentan problemas en su balanza de pagos.
Se aspira a que cualquier miembro que reciba un préstamo lo pague lo antes
posible para no limitar el acceso de crédito a otros países. Antes de que esto suceda,
el país solicitante del crédito debe indicar en qué forma se propone resolver los
problemas de su balanza de pagos de manera que le sea posible rembolsar el dinero
en un período de amortización de tres a cinco años, aunque a veces alcanza los 10
años.
Organizaciones Internacionales
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Sin embargo, podemos encontrar enormes críticas a la acción del FMI, sus
políticas (especialmente, los condicionamientos que impone a los países en vías de
desarrollo para el pago de su deuda o en otorgar nuevos préstamos) han sido
severamente cuestionadas como causantes de regresiones en la distribución del
ingreso y perjuicios a las políticas sociales. Algunas de las críticas más intensas han
partido de Joseph Stiglitz, ex-Economista Jefe del Banco Mundial y Premio Nobel
de Economía 2001.
Algunas de las políticas criticadas son:
a. Saneamiento del presupuesto público a expensas del gasto social. El FMI
apunta que el Estado no debe otorgar subsidios o asumir gastos de grupos
que pueden pagar por sus prestaciones, aunque en la práctica esto ha
resultado en la disminución de servicios sociales a los sectores que no están
en condiciones de pagarlos.
b. Generación de superávit fiscal primario suficiente para cubrir los
compromisos de deuda externa.
c. Eliminación de subsidios, tanto en la actividad productiva como en los
servicios sociales, junto con la reducción de los aranceles.
d. Reestructuración del sistema impositivo. Con el fin de incrementar la
recaudación fiscal, ha impulsado generalmente la implantación de impuestos
regresivos de fácil percepción (como el Impuesto al Valor Agregado).
e. Eliminación de barreras cambiarias. El FMI en este punto es partidario de la
libre flotación de las divisas y de un mercado abierto.
f. Implementación de una estructura de libre mercado en prácticamente todos
los sectores de bienes y servicios, sin intervención del Estado, que sólo debe
asumir un rol regulador cuando se requiera.
g. El concepto de servicios, en la interpretación del FMI, se extiende hasta
comprender áreas que tradicionalmente se interpretan como estructuras de
aseguramiento de derechos fundamentales, como la educación, la salud o la
previsión social.
h. Políticas de flexibilidad laboral, entendido como la desregulación del
mercado de trabajo.
Estos puntos fueron centrales en las negociaciones del FMI en
Latinoamérica como condicionantes del acceso de los países de la región al crédito,
en la década de 1980. Sus consecuencias fueron una desaceleración de la
industrialización, o desindustrialización en la mayoría de los casos. Con ellos se
volvía a economías exportadoras de materias primas. Las medidas aplicadas
generaron fuertes diferencias en la distribución del ingreso y un aumento de la
desigualdad, junto con la desaparición o restricción de las redes sociales de apoyo
otorgadas anteriormente por el Estado. Aunque ya existían desigualdades sociales
anteriormente, las medidas las exacerbaron. En muchos países en desarrollo de
Organizaciones Internacionales
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Latinoamérica y África, la aplicación de esas medidas fue llevada a cabo por
gobiernos dictatoriales, y significaron una integración desequilibrada a la economía
mundial.
Es de notar, por otra parte, que los modelos de política de industrialización
por sustitución de importaciones de algunos países en desarrollo presentaban ya
anomalías al subsidiarse costos de manufactura y ventas más caros internamente,
por medio de mercados cautivos, en relación a los costos y precios externos.
Las recesiones en varios países latinoamericanos a fines de la década del
noventa y crisis financieras como la de Argentina a finales de 2001, son presentadas
como pruebas del fracaso de las "recetas" del Fondo Monetario Internacional, por
cuanto esos países determinaron su política económica bajo las recomendaciones del
organismo.
Debemos a su vez, recordar que el caso de Argentina fue uno de los más
importantes a nivel internacional con respecto al fracaso de las políticas del FMI,
debido a que era considerada la alumna ejemplar de este organismo por cumplir
durante las últimas décadas al pie de la letra las normas que se le indicaban, y que
demostró que fracasaron, llevando a muchos países emergentes a tener una gran
desconfianza, así como también a perderle credibilidad, a esta institución.
El Banco Mundial.
El Banco Mundial, es uno de los organismos especializados de las Naciones
Unidas. Su propósito declarado es reducir la pobreza mediante préstamos de bajo
interés, créditos sin intereses a nivel bancario y apoyos económicos a las naciones
en desarrollo. Está integrado por 185 países miembros. Fue creado en 1944 y tiene
su sede en la ciudad de Washington, Estados Unidos.
En 1944, en el marco de las negociaciones previas al término de la Segunda
Guerra Mundial, nace lo que a la postre se conocería como el sistema financiero de
Bretton Woods (llamado así por el nombre de la ciudad en New Hampshire, sede de
la conferencia donde fue concebido) integrado por dos instituciones, fundamentales
para entender las políticas de desarrollo que tuvieron lugar a partir de la segunda
mitad del siglo XX: el Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo
(BIRD) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).
Concebido el primero, en un principio, con el fin de ayudar a las naciones
europeas en la reconstrucción de las ciudades durante la posguerra, poco a poco fue
ampliando sus funciones, creándose más organismos que funcionarían
paralelamente a este, integrando lo que hoy conocemos como el Grupo del Banco
Mundial (GBM).
El BM se estructura y organiza en oficinas en 109 países y más de 10.000
empleados en nómina. El monto de la asistencia del Banco Mundial a los países en
desarrollo para el año 2002 fue de 8.100 millones de dólares estadounidenses y
11.500 millones adicionales en créditos otorgados para un período de 35 a 40 años,
con 10 años adicionales de gracia.
Organizaciones Internacionales
85
El Grupo del Banco Mundial está integrado por:
a. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF, 184 países
miembros). Creado en 1945, tiene como objetivo lograr la reducción de la
pobreza en los países en vías de desarrollo y de mediano ingreso con
capacidad crediticia, brindándoles asesoría financiera en materia de gestión
económica. Sin duda alguna es la principal rama del GBM, debiéndose
pertenecer a él para poder ser miembro de cualquiera de los siguientes
organismos.
b. La Asociación Internacional de Fomento (AIF, 164 países miembros).
Creada en 1960, está constituida por 164 países, quienes realizan
aportaciones que permiten que el Banco Mundial (BM) proporcione entre
6,000 y 7,000 mdd anuales en crédito, casi sin intereses, a los 78 países
considerados más pobres. La AIF juega un papel importante porque muchos
países, llamados “en vías de desarrollo”, no pueden recibir financiamientos
en condiciones de mercado. Esta proporciona dinero para la construcción de
servicios básicos (educación, vivienda, agua potable, saneamiento),
impulsando reformas e inversiones destinadas al fomentar el aumento de la
productividad y el empleo.
c. La Corporación Financiera Internacional (CFI, 178 países miembros).
Creada en 1956, esta corporación esta encargada de promover el desarrollo
económico de los países a través del sector privado. Los socios comerciales
invierten capital por medio de empresas privadas en los países en desarrollo.
Dentro de sus funciones se encuentra el otorgar préstamos a largo plazo, así
como dar garantías y servicios de gestión de riesgos para sus clientes e
inversionistas.
d. El Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI, 162 países
miembros). Creado en 1988, este organismo tiene como meta promover la
inversión extranjera en países subdesarrollados, encargándose de otorgar
garantía a los inversionistas contra pérdidas ocasionadas por riesgos no
comerciales como: expropiación, inconvertibilidad de moneda, restricciones
de transferencias, guerras o disturbios.
e. El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones
(CIADI, 134 países miembros). Creado en 1966, este organismo esta
constituido por 133 países. El CIADI tiene como meta principal cuidar la
inversión extranjera en los países, al proporcionar servicios internacionales
de conciliación y arbitraje de diferencias, relativas ese rubro. Esta institución
cuenta con una fuerte área de investigación que publica temas sobre
legislación internacional y nacional (de acuerdo al país), en materia de
inversiones.
La CFI y el OMGI, cuentan a su vez con la Oficina del Ombudsman y
Asesor (CAO) que tiene funciones de asesoría independiente y de atención de las
reclamaciones formuladas por comunidades afectadas.
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86
a. Junta de gobernadores:
Cada país miembro esta representado en la Junta de Gobernadores1 , ellos
tienen la facultad para tomar las de decisiones finales del Banco. Dentro de
sus funciones se encuentra admitir o suspender a países miembros, hacer
autorizaciones financieras y presupuestos, así como determinar la
distribución de los ingresos del BIRF.
Los gobernadores se reúnen anualmente o cuando una mayoría
representante, por lo menos dos tercios de los votos totales, lo requiera. La
duración de su cargo se estipula por cinco años con derecho a la reelección.
La Junta participa junto con los Directores Ejecutivos en la elección del
presidente del Banco.
La Junta de Gobernadores delega la responsabilidad de proyectos y
decisiones a los Directores Ejecutivos con excepción de: admitir nuevos
miembros, aumentar o disminuir el capital por acciones del Banco,
suspender a un miembro, y determinar la distribución de las entradas netas al
Banco.
b. Directorio ejecutivo:
Los Directores Ejecutivos tienen como meta desarrollar los proyectos y
llevar a cabo la operación y conducción del Banco. El Directorio esta
constituido por 12 Directores Ejecutivos titulares y 12 suplentes (estos
últimos participan en la toma de decisiones, pero no tienen derecho a voto),
su elección se da cada dos años.
Cinco Directores son designados por los cinco países miembros que tienen
mayor número de acciones. Siete Directores son elegidos por la Junta de
Gobernadores.
c. Presidente:
El presidente del BM es elegido por el Directorio Ejecutivo, y preside al
mismo, pero sin derecho a voto. Dentro de sus funciones se encuentra
conducir los negocios, organizar, nombrar y promocionar a funcionarios y
empleados del Banco, jugando un papel de jefe de personal.
d. Consejo consultivo:
Dentro de la estructura del Banco se encuentra el Consejo Consultivo
integrado por un mínimo de siete personas nombradas por la Junta de
Gobernadores. A este se integran intereses bancarios, comerciales,
industriales, agrícolas y del trabajo con el fin de asesorar al Banco en
asuntos de política general. Estos consejeros mantienen el cargo durante dos
años con derecho a reelección.
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Sobre el dinero destacar que todos los componentes del Grupo del Banco
Mundial son propiedad de los países miembros. Cuando un país se incorpora al
Banco garantiza una suscripción de capital, pagando sólo un pequeño porcentaje de
dicha garantía. El resto del dinero es pagadero a la vista y sirve de garantía blindada,
es decir, asegura el pago de la deuda. La suscripción de capital asignada es
proporcional a la riqueza del país.
Los miembros del Banco se dividen en dos categorías, países desarrollados y
países prestatarios, según los estándares de la AIF.
La mayoría de los fondos del Banco disponibles para préstamos no proceden
de las suscripciones de capital. El dinero proviene de las ventas de sus propios
bonos en los mercados financieros mundiales. Después carga a sus prestatarios un
tipo de interés ligeramente superior al que debe pagar a sus propios accionistas. Los
bonos del Banco al estar garantizados en última instancia por los gobiernos del
mundo, se consideran como inversiones notablemente sólidas. Algunos
inversionistas privados e institucionales tienen acceso a la compra de estos bonos.
Sobre la votación debemos saber que las suscripciones de capital, como ya
dijimos, son proporcionales a la riqueza de cada país determinando el número de
votos de cada uno de estos: por ejemplo, a la fecha, EEUU controla el 16.39% de los
votos; Japón el 7.86%, Alemania 4.49%, Francia 4.30%, Italia 4.30% y Gran
Bretaña el 4.30%. En contraste 24 países africanos controlan juntos sólo el 2.85%
del total.
Por medio de sus diferentes organismos, descritos anteriormente, el BM
maneja cuatro tipos distintos de préstamos, controlando aspectos de inversiones,
desarrollo institucional y políticas públicas de aproximadamente 150 naciones.
a. Préstamos para proyectos: este tipo de préstamos se otorga para desarrollar
un proyecto en específico como carreteras, proyectos pesqueros,
infraestructura en general.
b. Préstamos sectoriales, vía BIRF y AIF: estos préstamos gobiernan todo un
sector de la economía de un país, es decir, energía, agricultura, etcétera.
Éstos conllevan condiciones que determinan las políticas y prioridades
nacionales para dicho sector.
c. Préstamos Institucionales: éstos sirven para la reorganización de
instituciones gubernamentales con el fin de orientar sus políticas hacia el
libre comercio y obtener el acceso sin restricciones, de las empresas
transnacionales (ETN), a los mercados y regiones. Por otra parte sirven para
cambiar las estructuras gubernamentales sin aprobación parlamentaria, bajo
las directrices del Banco.
d. Préstamos de ajuste estructural: este tipo de préstamos, fue creado
teóricamente para aliviar la crisis de la deuda externa con el fin de convertir
los recursos económicos nacionales en producción para la exportación y
fomentar la entrada de las empresas transnacionales en economías
Organizaciones Internacionales
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restringidas. Los países del sur han experimentado estos ajustes y las
consecuentes medidas de austeridad.
Son, al igual que con el FMI las críticas a la acción del Banco Mundial. En
el año 1993 el BIRF marcaba como sus mayores prestatarios por orden descendente
a: México, India, Brasil, Indonesia, Turquía, China, Filipinas, Argentina, Corea,
Colombia, Marruecos y Nigeria. Los préstamos del BIRF se negocian de forma
individual, incluyen un periodo de cinco años sin necesidad de amortización;
después los gobiernos prestatarios disponen de un plazo de 15 a 20 años para
amortizar la deuda a los tipos de interés del mercado. El Banco nunca reestructura la
deuda ni cancela un préstamo. Por su influencia en fuentes públicas y privadas el
Banco figura en los primeros lugares de acreedores de sus clientes.
La actuación del BM en los países menos desarrollados, particularmente en
las décadas de 1980 y 1990, es objeto de críticas. Se señalan los siguientes aspectos:
a. El BM ha financiado proyectos que provocaron daño ambiental masivo, por
ejemplo:
i. La represa Sardar Sarovar en India, que causó el desplazamiento de más
de 240.000 personas a sitios de tierras pobres, sin agua potable y sin
electricidad;
ii. El Esquema de Desarrollo Polonoroeste, en Brasil, que produjo la
colonización de la selva tropical y la deforestación de un área de tamaño
similar al de Gran Bretaña;
iii. La represa Pak Mun en Tailandia, que destruyó completamente los
pesqueros en el río, reduciendo a la pobreza a los pescadores de la región
y alterando drásticamente la dieta de un número incontable de personas
que viven en la cuenca del río en Tailandia, Laos, Camboya y Vietnam;
iv. El Singrauli en India, que aloja doce minas de carbón a cielo abierto. Las
minas han contaminado el agua, las cosechas y la fauna ictícola. Más de
300.000 personas debieron ser reubicadas para completar el proyecto,
muchas de las cuales fueron a parar a asentamientos precarios sin acceso
a la tierra ni facilidades básicas de saneamiento.
b. El BM favorece los intereses de los países industrializados. Los críticos
hallan que:
i. Se ha favorecido la exportación de residuos peligrosos o tóxicos a países
en desarrollo;
ii. Se ha favorecido la reubicación de industrias contaminantes de los países
industriales en países en desarrollo.
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c. Los proyectos del BM empeoran las condiciones de los pequeños
agricultores:
i. Raramente, si alguna vez, los agricultores de subsistencia reciben los
beneficios de riego y energía producidos por las grandes represas;
ii. Se alienta el reemplazo de cosechas de subsistencia por cultivos
industriales, aún en áreas que no son apropiadas para ese propósito,
pauperizando aún más a los campesinos.
d. El BM ha prestado dinero a gobiernos que violan abierta y permanentemente
los derechos humanos:
i. Se han hecho préstamos a dictaduras reconocidas por violaciones de
derechos fundamentales, como Chile, Uruguay y Argentina en la década
de 1970, Filipinas bajo la dictadura de Ferdinand Marcos o Indonesia
bajo Suharto.
ii. Aunque el Banco aduce que el dinero de los préstamos no ha sido usado
en actividades que dañen directamente a los ciudadanos, al aprobar esos
fondos se liberaron recursos que los gobiernos dictatoriales pudieron
emplear en actividades persecutorias y represivas.
e. La reubicación forzosa de personas y comunidades ha causado sufrimiento y
penurias:
i. Hay ejemplos de estas políticas en Indonesia y Brasil.
ii. En general, los campesinos desplazados terminan en áreas más pobres y
de menor rendimiento agrícola.
f. Los proyectos del BM han amenazado los derechos de los pueblos indígenas:
i. Si bien el Banco dictó en 1982 unos lineamientos para los proyectos que
afecten a pueblos indígenas (Tribal Projects and Economic Development
Guidelines), en 1996 uno de los abogados del BM declaró públicamente
que estos nunca fueron seguidos, y que internamente se utilizan normas
significativamente más débiles para la protección de los intereses de los
pueblos indígenas.
g. El BM no ha manejado correctamente el rol de las mujeres en el desarrollo.
Tal vez la crítica más intensa, compartida por el BM y el Fondo Monetario
Internacional, es que las políticas de ajuste estructural impulsadas por esos
organismos han impuesto enormes costos sociales sobre los grupos vulnerables en
los países en desarrollo.
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TEMA 19. LA ORGA IZACIÓ MU DIAL DEL COMERCIO COMO
ORGA IZACIÓ I TER ACIO AL U IVERSAL VI CULADAS AL
SISTEMA DE ACIO ES U IDAS
1. De cooperación en el ámbito del comercio internacional. La OMC.
La Organización Mundial del Comercio conocida como OMC fue
establecida en 1995, la OMC administra los acuerdos comerciales negociados por
sus miembros, en concreto el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT
en inglés), el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (GATS en inglés) y
el Acuerdo sobre Comercio de Propiedad Intelectual (TRIPs en inglés). Además de
esta función principal, la OMC es un foro de negociaciones comerciales
multilaterales; administra los procedimientos de solución de diferencias comerciales
(disputas entre países); supervisa las políticas comerciales y coopera con el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional con el objetivo de lograr una mayor
coherencia entre la política económica y comercial a escala mundial.
A pesar de que teóricamente el libre comercio no figura entre sus objetivos,
en la práctica, la OMC es un foro dónde los Estados miembros buscan acuerdos para
la reducción de aranceles, y por tanto para la liberalización del comercio, y dónde se
resuelve cualquier disputa comercial que pudiera surgir entre sus miembros con
respecto a los acuerdos alcanzados.
La historia de la OMC cuenta con el GATT como el antecedente más
cercano (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio) fue creado en 1947 como
respuesta al periodo de proteccionismo, devaluaciones competitivas y controles de
capitales del periodo de entreguerras que se considera fue uno de los factores que
llevó a la Segunda Guerra Mundial. Tras la adopción de la Smoot-Hawley Tariff Act
en Estados Unidos, que incrementó los aranceles estadounidenses entre el 38%-
52%, los socios comerciales de los EEUU le impusieron a éste restricciones
comerciales como medida de represalia. Esto provocó un efecto dominó por el cual
los flujos comerciales se desviaban a otros países, se tomaban medidas
proteccionistas en estos, y a su vez medidas de represalia adicionales se tomaban.
Una vez concluida la guerra, los líderes políticos mundiales quisieron
establecer una serie de organizaciones internacionales que redujeran la posibilidad
de que se repitiera de nuevo el conflicto. Estas organizaciones internacionales
fueron creadas para controlar las relaciones internacionales y monetarias (Naciones
Unidas y FMI) y para el control de las relaciones comerciales (la Organización
Internacional del Comercio, OIC).
Se consideró que un aumento del comercio incrementaría las rentas reales y
que la garantía de un acceso no discriminatorio a los mercados internacionales
reduciría la posibilidad de conflictos políticos o que las disputas comerciales
pudieran crearlos.

El GATT fue el resultado de conversaciones entre 23 países (12 países
industrializados y 11 en desarrollo) que tuvieron lugar en paralelo a las
conversaciones para la creación del OIC. Las negociaciones que tuvieron lugar en
La Havana en 1947 no dieron sus frutos debido a la reticencia del Congreso de los
Estados Unidos en ratificar el acuerdo. Finalmente, el GATT fue el único resultado
de los acuerdos y éste impulsó la reducción de aranceles entre los Estados
miembros.
A partir de aquí, y de acuerdo con el funcionamiento típico de los tratados,
se sucedieron una serie de rondas de negociación que iban cambiando o añadiendo
determinados aspectos al GATT. Por ejemplo, en 1962 se firmó el Multifibre
Agreement que derogaba determinadas restricciones cuantitativas en el sector textil
de la aplicación de las reducciones arancelarias (es decir, que en estos sectores no se
aplicarían dichas reducciones) o La Ronda de Tokyo (1973-1979).
La Ronda de Uruguay (1986-93) fue uno de los momentos más importantes
dentro de las negociaciones comerciales, resultando en la reintegración del sector
agrícola y textil, introducción de nuevas disciplinas en el sector servicios y de
Propiedad Intelectual, así como la creación de la OMC.
Así pues, la OMC fue creada el 1 de enero de 1995, sustituyendo al GATT,
en la ciudad de Ginebra, Suiza, donde aún mantiene su sede. Desde su creación, el
GATT fue explícitamente concebido como un acuerdo temporal que posteriormente
formaría parte de la OIC. Debido a que carecía de una estructura institucional, se
decidió crear la OMC para suplir estas deficiencias.
Las principales diferencias entre el GATT y la OMC son las siguientes:
e. Único contrato (single undertaking): El acuerdo de la OMC es un único
contrato, es decir, que todas sus provisiones se aplican a todos sus miembros.
Esta es una diferencia importante con respecto al GATT dónde,
principalmente los países en desarrollo, podían decidir si firmar o no un
acuerdo.
f. Órgano de solución de diferencias (dispute settlement): En la OMC es casi
imposible bloquear la creación de Paneles para la resolución de disputas o la
adopción de informes, mientras que esto sí que era posible en el caso del
GATT.
g. Transparencia: La OMC tiene un mayor mandato para conseguir la
transparencia y vigilancia en sus funciones, principalmente a través de la
creación del Mecanismo de Revisión de las Políticas Comerciales (Trade
Policy Review Mechanism).
h. Liderazgo de la organización: Como reflejo del mayor alcance de la
organización, en lugar de designar un alto funcionario de uno de los Estados
miembros (como era tradición en el GATT), los Directores Generales de la
OMC son figuras políticas, en general ex-políticos.

i. Funcionamiento: Mientras que en el GATT podía pasar una década sin
encuentros ministeriales, en la OMC, los firmantes deben reunirse por lo
menos una vez cada dos años.
Como se ha dicho, la OMC funciona básicamente mediante rondas de
negociación de la Conferencia Ministerial. Con posterioridad a la ronda fundacional
de la OMC, la Ronda Uruguay (1986-1993), se desarrollaron las siguientes
Conferencias Ministeriales:
a. 1996: 1ª, Singapur. Produce una Declaración Ministerial y otra sobre
comercio de productos de tecnología de la información (esta última firmada
por 18 miembros)
b. 1998: 2ª, Ginebra. Produce una Declaración Ministerial y otra sobre
comercio electrónico.
c. 1999: 3ª, Seattle (también conocida como Ronda del Milenio). La reunión
fracasa por las protestas masivas (ver: La batalla de Seattle) y no produce
ninguna declaración.
d. 2001: 4ª, Doha. Produce varias declaraciones y decisiones conocidas como
"Programa de Doha".
e. 2003: 5ª, Cancún. No logra acordar ninguna declaración debido al
desacuerdo de los países desarrollados con la posición del G-21 (integrado
por países del Sur) reclamando la eliminación de los subsidios agrícolas en
países desarrollados.
f. 2005: 6ª, Hong Kong. Se aprueba una Declaración Ministerial y una Lista de
Preguntas a los Ministros que incluye 5 puntos directamente referidos al
proteccionismo en la agricultura, y otros 3 sobre productos no agrícolas.
Sobre el funcionamiento de la OMC, básicamente se puede decir que es:
a. Un mecanismo para el intercambio de compromisos en materia de política
comercial.
b. Un código de conducta: una serie de compromisos legales específicos que
regulan las políticas comerciales de los Estados miembros.
En cuanto al segundo punto, este código de conducta emerge de un proceso
de negociación que incluye (a pesar de no estar limitado a) una serie de
compromisos legales para reducir las barreras al comercio. Así pues, estos
compromisos se encuentran estipulados en los distintos acuerdos alcanzados:
GATT, GATS y TRIPS. La OMC constituye un marco o estructura de normas y
disciplinas para las políticas relacionadas con el comercio, es decir, que la OMC
como organización no define ni especifica el resultado de las rondas de negociación,
sino que este resultado depende de los acuerdos alcanzados por los Estados
miembros dentro de dicha estructura.

Para entender exactamente en qué consiste dicho código de conducta, se
considera que existen cinco principios o dimensiones de la OMC que son de
particular interés para entender su funcionamiento. Estos cinco principios
configuran la base legal sobre la que los Estados miembros pueden llegar a
acuerdos, sin que estos acuerdos puedan violar ninguno de estos principios (es a
estos principios a los que nos referíamos al decir que la OMC es un marco o
estructura de normas):
a. La no discriminación.
b. La reciprocidad.
c. El principio de acuerdos vinculantes.
d. La transparencia.
e. Determinadas excepciones (safety valves).
El principio de no discriminación tiene a su vez dos componentes:
a. La norma de la Nación Más Favorecida (NMF) (Most Favoured ation,
MFN).
b. El principio de trato nacional ( ational Treatment).
Estas dos normas o principios se encuentran en los distintos acuerdos
alcanzados sobre bienes, servicios, y propiedad intelectual, pero su precisa
naturaleza o alcance difiere entre estas tres áreas. Esto es especialmente cierto en el
caso del Trato Nacional, que es un compromiso específico y no general en el caso de
los servicios.
La norma de la Nación Más Favorecida (NMF) requiere que un producto
producido en un Estado miembro sea tratado de forma no menos favorecida que un
producto similar originario de cualquier otro país. Es decir, supongamos que la
Unión Europea (UE) tiene un acuerdo particular con los Estados Unidos por el cual
a los coches deportivos estadounidenses (supongamos que existiera tal categoría) se
les impone unos aranceles del 10%. Supongamos ahora que China dentro de unos
años empieza a producir también coches deportivos y pretende exportarlos a la UE.
Imaginemos que los coches deportivos chinos tienen un precio muy por debajo de
los estadounidenses y europeos (por ejemplo, debido a que los trabajadores/as
chinos/as tienen un salario mucho inferior al europeo). Así pues, imaginemos que
los dirigentes políticos europeos deciden imponer a estos coches chinos unos
aranceles del 50% (puesto que así, al entrar en el mercado europeo, su precio
aumentará del 50% y se encontrarán a un precio mucho menos inferior al de los
coches deportivos europeos o estadounidenses y por tanto su capacidad de competir
con los coches deportivos europeos será mucho inferior). Pues bien, este
comportamiento estaría prohibido por el principio de la NMF: puesto que la UE
aplica aranceles del 10% a los coches deportivos estadounidenses está obligada a
aplicar el mismo arancel a los coches deportivos chinos o de cualquier otro Estado
miembro de la OMC. Es más, el principio de la NMF se aplica también si el Estado
miembro tiene un acuerdo con otro país que no sea miembro de la OMC. Es decir,
que si la UE tuviera un acuerdo bilateral con Mongolia (que no es miembro de la
OMC) por el cual los aranceles impuestos a los coches deportivos mongoles fuera
del 5%, la UE estaría obligada a garantizar unos aranceles máximos del 5% a todos
los Estados miembros de la OMC.

La norma de la NMF se aplica incondicionalmente, a pesar de que existen
excepciones. Las tres excepciones más importantes son:

a. Las Zonas de Libre Comercio (Free Trade Area) que son acuerdos entre
países por los cuales a las exportaciones se les deja de imponer arancel
alguno (un ejemplo es la NAFTA entre EEUU, México y Canadá).
b. Las Uniones Aduaneras (Custom Union) que son zonas de libre comercio
pero dónde los países no sólo dejan de imponer aranceles a las exportaciones
entre éstos sino que además adoptan aranceles comunes para las
importaciones de países terceros (el ejemplo más conocido es la UE).
c. Los acuerdos de trato preferencial que son acuerdos entre países
industrializados y en desarrollo por los cuales los primeros dan un trato
arancelario preferencial (es decir, aranceles inferiores) a los segundos.
El principio de trato nacional requiere que, una vez los productos extranjeros
hayan satisfecho cualesquiera requisitos nacionales necesarios para poder ser
importados, sean tratados de manera no menos favorecedora que productos similares
o competitivos nacionales. Así pues, este principio se aplica tanto a regulaciones
fiscales como políticas. Siguiendo con el ejemplo anterior, supongamos que los
coches chinos se encuentran ya en la aduana de la UE tras haber pagado el arancel
del 10%. Supongamos ahora que la UE ha decidido establecer a nivel europeo una
nueva norma para fomentar el comercio intraeuropeo. Digamos que dicha norma
consiste en una reducción fiscal del 10% de los costes de transporte de los coches
europeos para las empresas europeas que producen dichos coches. Pues bien, según
el principio de Trato Nacional, la UE estaría obligada a garantizar dicha reducción
fiscal del 10% de los costes de transporte en territorio europeo a todas las empresas
chinas y de los Estados miembros de la OMC que quisieran exportar coches en
territorio europeo.
En ambos casos, la obligación es de dar un trato no menos favorable. Es
decir, que un país puede favorecer un determinado producto extranjero en relación
al nacional pero sujeto al principio de NMF, es decir, que dicho trato favorecedor
deberá ser garantizado a todos los productos similares de cualquier país extranjero
miembro de la OMC. Lo contrario también es cierto, es decir, que un país puede
favorecer un producto nacional en relación a uno extranjero (por ejemplo con
elevados aranceles sobre ese producto), pero entonces el país deberá favorecer dicho
producto nacional en relación a todos los productos similares de cualquier país
extranjero miembro de la OMC. En nuestro ejemplo anterior, esto quiere decir que
la UE no puede imponer aranceles elevados a los coches chinos y bajos a los
estadounidenses, pero sí que podría imponerles aranceles bajos e iguales (no
discriminación) o aranceles elevados e iguales a ambos países.
El principio de NMF tiene una serie de objetivos económicos y políticos. En
cuanto al objetivo económico, si la política de un país no discrimina entre países
extranjeros, tanto importadores como consumidores continuarán teniendo el
incentivo de comprar del país con un menor coste (es decir, precio). En cuanto al
objetivo político, la NMF ofrece a los países pequeños la posibilidad de impedir que
países más grandes darán mejor trato a competidores por razones de Política
Exterior. Además, el principio de NMF, busca mantener la cooperación mediante el
incremento del coste de un país de desviarse de sus compromisos, incrementando así
la credibilidad de estos compromisos. Siguiendo con el ejemplo anterior, si la UE
siguiera queriendo imponer tarifas a los coches chinos del 50%, lo podría hacer,
pero entonces tendría que incrementar hasta ese nivel las tarifas impuestos a los
coches de cualquier otro país miembro de la OMC. Esto querría decir que, de un día
para otro, debido a la subida de los aranceles, el precio de todos los coches no
europeos en la UE se incrementaría. Como seguramente la UE no quiere que sus
ciudadanos paguen más caros todos los coches no europeos, finalmente decidirá
ajustarse al compromiso que había alcanzado con todos los miembros de la OMC:
una tarifa del 10%. Así el principio de la NMF incrementa el coste de cualquiera de
sus miembros a desviarse de los compromisos previos alcanzados.
El objetivo del principio de trato nacional es que de igual forma, los
compromisos de reducción de aranceles, no sean contrarrestados mediante el uso de
impuestos o medidas similares. La obligación se aplica siempre, se haya alcanzado o
no un compromiso en materia de aranceles, y cubre todos las políticas. En el
principio de trato nacional es irrelevante hasta qué punto se le produce un daño
económico al exportador extranjero mediante una ley o norma nacional, lo que
importa es si esta ley discrimina entre productores nacionales y extranjeros.
El principio de reciprocidad se aplica en el momento en que existen
negociaciones para la entrada de un nuevo miembro a la OMC. Cuando un país
quiere formar parte de la OMC el resto de Estados miembros están obligados a
garantizar las tarifas acordadas al resto de Estados miembros, tal y como se ha
descrito más arriba, debido al principio de la NMF. En nuestro ejemplo, si China
quisiera formar parte de la OMC, el resto de países de la OMC, en nuestro ejemplo,
la UE y los EEUU, tendrían que garantizar a los productos chinos las mismas tarifas
que las aplicadas al resto de miembros, en nuestro ejemplo, una tarifa del 10% para
los coches. El principio de reciprocidad implica que el resto de Estados miembros
pueden decidir, como requisito para la entrada de China a la OMC, que ésta baje a
su vez las tarifas que aplica a determinados productos provenientes de Estados
miembros.
El objetivo del principio de reciprocidad es impedir el free riding. Es decir,
que un país con tarifas elevadas que quiera entrar a formar parte de la OMC, se
beneficie de unas tarifas bajas en todos los miembros de la OMC para sus productos
(por el principio de la NMF) y el país pueda seguir imponiendo tarifas elevadas para
los productos de los miembros de la OMC.
Sobre la solución de diferencias (dispute settlement) primeramente debemos
afirmar que la OMC es una de las pocas organizaciones internacionales que dispone
de un órgano de solución de diferencias. Para el lector que lo conozca, se trata de un
sistema muy similar al Derecho de la UE. Los compromisos de reducción de tarifas
se enumeran en listas de concesiones (por ejemplo, el país X tiene una tarifa de Y en
tal producto). Estas listas establecen límites obligados (ceiling binds): el país
concernido no puede incrementar las tarifas por encima de éstos límites (con límites
para cada producto extranjero).
En ocasiones, un país puede ser acusado de haber incrementado las tarifas.
Sin embargo éste no es el caso más frecuente. Puesto que controlar las tarifas
impuestas por el país es sencillo, basta con saber el importe pagado por la empresa
exportadora y si dicha tarifa es superior al límite obligatorio estipulado. En cambio,
la mayoría de problemas se derivan de otras acusaciones. En particular, la mayoría
de casos se dan por supuestas violaciones del principio de trato nacional, es decir,
porque un miembro considera que las normas nacionales discriminan a sus
productores (exportadores) en relación a los nacionales del país.
Si un país considera que las acciones llevadas a cabo por otro miembro
tienen como efecto anular o perjudicar las negociaciones de acceso al mercado o
cualquiera de las normas de la OMC, puede pedirle al gobierno de dicho miembro
que cambie estas normas o le permita un mayor acceso a su mercado (reducción de
tarifas) en otros productos que al país interesen. Si no se llega a un acuerdo, el país
puede iniciar una acción legal contra el miembro mediante la solución de diferencias
de la OMC. Esto implica la constitución de un panel de expertos encargados de
determinar si la medida del miembro contestada por el país viola los acuerdos de la
OMC. Puesto que la OMC es un acuerdo intergubernamental (entre países),
solamente los gobiernos tienen derecho a llevar un caso ante un panel.
Es muy importante entender como funciona el sistema de solución de
diferencias para entender el funcionamiento de la OMC en sí. La OMC no puede
obligar a un país a reducir sus tarifas puesto que no dispone de poder coercitivo (no
dispone de policía) que puedan hacer cumplir las decisiones de los panels. En
cambio, cuando un país acusa a otro de llevar a cabo acciones que perjudican su
acceso al mercado y que son contrarias a las normas de la OMC, el panel, de la
misma forma que haría un tribunal, decide si las normas de la OMC fueron violadas
o no. Si considera que no ha habido violación alguna, se mantiene el status quo. Si
en cambio considera que sí hubo violación, entonces autoriza al país afectado por tal
violación a tomar medidas unilaterales en represalia. Por ejemplo, supongamos de
nuevo que la UE decide llevar a cabo una reducción fiscal del 10% a los costes de
transporte de empresas europeas productoras de coches. Supongamos que tal medida
es considerada discriminatoria y viola el trato nacional puesto que las empresas
extranjeras no se pueden beneficiar de dicha reducción. Entonces el panel decide
cual es el daño aproximado, medido en dinero, que se le ha producido al país que
denunció las acciones del otro miembro. Una vez contabilizado dicho daño, el país
afectado puede iniciar medidas de represalia, es decir, una subida en las tarifas
aplicadas a los productos del otro miembro que equivalga al daño económico que
este miembro le causó.
Se deben de tener en cuenta diversos aspectos de este sistema de solución de
diferencias. Continuando con el ejemplo anterior, supongamos que el panel decide
dar la razón a China, cuyas empresas no se pueden beneficiar de la reducción fiscal
del 10% en costes de transporte en europa. Así pues, China y la UE podrían llegar a
un acuerdo. Por ejemplo, China podría incrementar las tarifas que impone a los
productos provenientes de la UE por un valor igual al daño económico causado por
las acciones de la UE a China. Podría suceder también que la UE decidiera eliminar
dicha norma por no convenirle la subida de tarifas por parte de China. Es importante
notar que en este caso la UE podría seguir llevando a cabo la política deseada (una
reducción fiscal del 10%) si así lo decidiera, sin que la decisión del panel
entorpeciera la soberanía de la UE en decidir qué medida llevar a cabo. Ahora bien,
supongamos en cambio que en otro caso, Burkina Faso acuse a la UE de llevar a
cabo una medida similar que haya disminuido el acceso del maíz producido por sus
agricultores al mercado europeo. Supongamos que el panel da la razón a Burkina
Faso y le autoriza a tomar medidas en represalia. Pero imaginemos que Burkina
Faso importa de la UE bienes de capital que utilizan sus empresas y productos
farmacéuticos únicamente. Como a Burkina Faso no le interesa incrementar las
tarifas impuestas a estos productos, básicamente porque esto encarecería las
máquinas que utilizan sus empresas o los medicamentos que pagan sus ciudadanos,
las acciones de la UE quedan impunes.
Así pues, aunque el sistema de solución de diferencias impide la represalia
unilateral de un país (puesto que antes debe pasar el juicio del panel), la capacidad
real de un país de responder a una acción de otro miembro que reduzca el acceso a
su mercado depende de las características económicas de los países que se
enfrenten. Esto es particularmente importante para países con una economía
pequeña puesto que, dadas sus características, las medidas de represalia pueden ser
poco efectivas o creíbles, incentivando así a que se infrinjan las normas contra los
intereses de estos países.
Los principios de no discriminación, reciprocidad y la solución de
diferencias tienen como objetivo conjunto asegurar el tercero de los cinco principios
de la OMC, el principio de acuerdos vinculantes, puesto que aseguran el
cumplimiento de los compromisos alcanzados en el seno de la OMC.
Una precondición para la aplicación de los acuerdos es la información sobre
los regímenes comerciales. La transparencia es una obligación legal, incluida en el
Artículo X GATT, Artículo III del GATS y Artículo 63 TRIPS. Los miembros están
obligados a publicar sus normas en materia de comercio, a establecer y mantener
instituciones permitiendo la revisión de las decisiones administrativas que puedan
afectar al comercio, a responder a las demandas de información por parte de otros
miembros, y a notificar a la OMC cualquier cambio en la política comercial.
Estos requisitos de transparencia interna se suplementan con el control
multilateral que ejercen los propios miembros de la OMC, facilitado además por
informes nacionales periódicos que son preparados por el secretariado y discutidos
en el Consejo de la OMC. Esto configura el llamado Mecanismo de Revisión de
Políticas Comerciales.
La transparencia es sin duda vital para asegurar la titularidad de la OMC
como institución: si los ciudadanos no saben en qué consiste la organización, su
legitimidad queda erosionada. El Mecanismo de Revisión de Políticas Comerciales
es una fuente importante de información que puede ser usada por la sociedad civil
para valorar cuáles son las implicaciones del conjunto de políticas comerciales
llevadas a cabo por los gobiernos. Desde un punto de vista económico, la
transparencia puede ayudar también a reducir la incertidumbre acerca de las
políticas comerciales de cada miembro, reduciendo así el risk premia requerido por
los inversores
En la OMC no existen excepciones ad hoc: si un miembro quiere desviarse
de sus compromisos, debe invocar la excepción apropiada o renegociar sus
compromisos.
En cualquier caso, existen bastantes provisiones en los acuerdos admitiendo
excepciones a las obligaciones básicas (límites tarifarios, prohibición de
restricciones cuantitativas, no discriminación, etc.). Estas excepciones se pueden
agrupar en tres categorías:
a. Excepciones de carácter industrial: medidas inconsistentes con las
obligaciones de la OMC y que en general reflejan el deseo de un Estado
miembro de asistir a una industria específica en su competencia con las
importaciones extranjeras. El objetivo es pues la protección de las empresas
nacionales.
b. Excepciones que afectan a la economía en general: políticas enfocadas a un
problema macroeconómico o de oferta de un bien público (sanidad o
seguridad pública por ejemplo). A diferencia de la anterior excepción, cuyo
único objetivo es el de proteger a un determinado grupo de la sociedad
(empresas y trabajadores/as de éstas), ésta tiene como objetivo incrementar
el bienestar general.
c. Excepciones institucionales o sistémicas: motivadas por el deseo general de
los miembros en tratar un problema específico de algún miembro o
salvaguardar el funcionamiento del sistema comercial en su conjunto.
Está compuesta por 151 países (julio, 2007) y su máxima autoridad es la
Conferencia Ministerial, que se reúne al menos una vez cada dos años. Las
operaciones cotidianas de la organización están a cargo del Consejo General, del
Órgano de Solución de Diferencias y del Órgano de Examen de las Políticas
Internacionales. La OMC es el único de los organismos multilaterales con capacidad
reconocida para sancionar a los países miembros por el incumplimiento de sus
reglas. Lo hace a través del Órgano de Solución de Diferencias (OSD) y sus Paneles
de Expertos. Estos Paneles de Expertos actúan como un tribunal cuando un país o
grupo de países miembros denuncian a otro país por incumplir algún acuerdo de la
OMC. Las resoluciones del Panel de Expertos son vinculantes y pueden derivar en
sanciones comerciales. La OMC ha sido a menudo acusada de aplicar sus sanciones
de forma desigual, tratando con rigidez a los países de la periferia, mientras que se
lava la cara en las potencias económicas del centro. De hecho, no en pocas
ocasiones ha resultado que los expertos del Panel de la OSD no son otros que
directivos de destacadas empresas transnacionales.
A diferencia de otros organismos multilaterales como el Banco Mundial o el
FMI, funciona bajo la máxima de un país, un voto. Las decisiones se toman por
consenso: cualquier acuerdo que se alcance en las negociaciones debe ser mediante
el consenso “explícito” de todas las partes, de tal forma que cualquier país puede, en
teoría, bloquear un acuerdo. A pesar de la apariencia democrática de este proceso de
toma de decisiones, alrededor del mismo se despliegan una serie de mecanismos y
presiones que convierten la OMC en una institución totalmente antidemocrática.
La OMC, al igual que el GATT, funciona a través de Rondas de
Negociación. En cada Ronda se plantean una serie de sectores y subsectores a
liberalizar, así como otras cuestiones de funcionamiento e implementación de los
acuerdos. A lo largo de las diferentes Rondas (que acostumbran a durar años), la
OMC convoca lo que llama Conferencias Ministeriales, donde se toman
efectivamente los acuerdos.
Entre conferencia y conferencia se realizan reuniones de trabajo de las
diversas comisiones que van limando las diferencias sobre los temas que hay que
negociar. A lo largo de la historia del GATT ha habido ocho Rondas de
Negociación, y actualmente estamos en medio de la primera Ronda de
Negociaciones desde que se creó la OMC, la cínicamente llamada “Ronda del
Desarrollo”. Esta Ronda fue iniciada en la Conferencia Ministerial de Doha, en
2001.
La no liberalización del comercio agrícola ha sido una de las principales
críticas por parte de amplios sectores de la sociedad civil. En ocasiones estas críticas
se han dirigido a la OMC, a pesar de que ésta como tal no controle el resultado de
los compromisos: son los Estados miembros, no la OMC, quienes deciden si
permitir que los productos agrícolas extranjeros puedan tener un mayor acceso a sus
respectivos mercados.
Lo cierto es que el sector agrícola es uno de los menos liberalizados, es
decir, uno de los sectores dónde los principales mercados (EEUU, Japón y la UE)
aplican tarifas más elevadas a las importaciones provenientes del extranjero. En la
UE, la Política Agrícola Común (PAC) impide el acceso de muchas exportaciones
de productos agrícolas para proteger a los agricultores europeos de la competencia
de otros países. En EEUU, un complejo sistema de subsidios protege de igual forma
a sus respectivos agricultores. No solamente no permiten el acceso a sus mercados
sino que, además, en algunos casos determinados, debido a unos precios nacionales
superiores a los mundiales causados por dicha protección (por ejemplo en la UE), se
incentiva el incremento de la producción en estos países. Se han dado casos en los
que países industrializados han producido un excedente de productos agrícolas, por
los precios nacionales superiores a los mundiales (que incentivan al agricultor a
producir más para ganar más). Como el país industrializado no tiene la suficiente
demanda para satisfacer toda la producción, ni formas de almacenar los productos
agrícolas (entre otras cosas porque muchos son perecederos), se decide exportar
dicho excedente. El problema es que, al exportar estos productos, se incrementa su
oferta en el mercado mundial y a mayor oferta, se reduce su precio a nivel mundial o
incluso llegan tales productos a países en desarrollo que no pueden competir con
ellos, no porque sean menos competitivos, sino porque el país industrializado de
turno, al ofrecer un subsidio a sus agricultores facilita el que éstos puedan venderlos
más baratos. El problema se agrava aún más si se tiene en cuenta que en los países
desarrollados tan sólo alrededor de un 5% de la población activa trabaja en la
agricultura, mientras que en los países en desarrollo el porcentaje puede alcanzar
hasta el 80% de la población. Es así como la protección garantizada a unos pocos
agricultores (pagada con el dinero del contribuyente que tiene que pagar precios más
altos o sufragar el gasto de los subsidios a los agricultores de su país), acaba
impidiendo el acceso al mercado de los países ricos a los agricultores que más lo
necesitan o incluso acaban reduciendo el precio de las exportaciones de éstos, con
las evidentes consecuencias en su renta.
La no apertura de los mercados de los países ricos a los productos agrícolas
ha sido motivo de duras luchas por parte de los países en desarrollo. El problema es
que, debido a la forma en que se ha configurado el sistema propio de la OMC, no
existe por parte de los países ricos un interés especial en permitir dicho acceso. En la
OMC cada acuerdo se negocia: el país X rebaja sus tarifas en tal producto que
exporta el país Y si a su vez el país Y rebaja sus tarifas en tal otro producto que
exporta X. Con este sistema se liberaliza el comercio sin que un país pierda toda su
protección a cambio de nada y por lo tanto ambos países puedan ganar con dicha
liberalización. El problema es que los países pobres tienen poca cosa que ofrecer a
los ricos, como son pobres y tienen una demanda poco importante, no pueden
ofrecer a los países ricos la apertura de sus mercados en otros productos a cambio de
que los ricos abran sus mercados agrícolas, porque los mercados de los países
pobres no son importantes para las exportaciones de los países ricos. Es así como el
sistema lesiona el poder de negociación de los países pobres.
Sin duda alguna se trata de un problema complejo de difícil solución. En
primer lugar, están los agricultores de los países ricos que presionan al gobierno
para que no deje de protegerlos. Además, a pesar de que en conjunto, la población
ocupada en el sector agrario en los países industrializados es muy reducida, también
es cierto que ésta no se reparte homogéneamente por todo el territorio, y existen
zonas de estos países donde la agricultura es todavía hoy importante. Así pues, si se
decidiera desproteger a estos agricultores sin una ayuda alternativa, muchas zonas
rurales podrían perder parte de su actividad económica, incentivando así la
despoblación de zonas rurales y el incremento de la población en zonas urbanas. En
segundo lugar, existen también argumentos de seguridad alimentaria. Quienes
defienden este argumento consideran que es mejor que el propio país produzca sus
alimentos para no verse afectado por una posible disminución de las importaciones
que provocaran la escasez de alimentos. Este argumento ha recibido duras críticas
por parte de quienes consideran que la liberalización del comercio en el sector
agrícola reduciría este problema más que acrecentarlo: si un país puede exportar y
otro importar libremente, es difícil pensar en una situación dónde no existiera a
escala mundial un excedente de producción alimentaria que supliera la escasez en
otro lugar del mundo, especialmente si hablamos de países ricos que pueden
permitirse pagar los alimentos a precios más elevados (como de hecho ya lo están
haciendo los ciudadanos europeos o estadounidenses, entre otros).
Respecto a las críticas al funcionamiento sistémico de la OMC debemos
mencionar que los países del Sur han denunciado repetidamente las irregularidades
en los procesos de negociación en el seno de la OMC. Mantener posiciones
extremas hasta el último momento para conseguir acuerdos intermedios, negociar en
pequeños grupos de países marginando a los países menos importantes (“sala
verde”), etc. Son todas ellas estrategias comunes en las negociaciones en el seno de
la OMC. La relación desigual entre los países ricos y la mayoría de países
empobrecidos es un factor determinante en este tipo de negociaciones. Ningún país
empobrecido tiene la capacidad de hacer frente unilateralmente a un bloqueo de las
negociaciones. Cada país tiene por lo menos un punto vulnerable en su relación con
EEUU, UE y Japón, los mercados más interesantes para la exportación. Como
demostraron los países del Sur en la Conferencia Ministerial de Cancún con la
creación del G23, la única forma de contrarrestar este tipo de estrategia es hacerle
frente unidos puesto que el mercado de un país en vias de desarrollo puede no
parecer interesante pero el de muchos de ellos conjuntamente sí lo es.
Además, estos documentos no siempre se elaboran con el tiempo suficiente
para estudiarlos y evaluarlos, sobre todo para aquellos países con menos recursos
que cuentan con menos técnicos a su disposición. A pesar de que este aspecto puede
parecer trivial, es de vital importancia. La OMC son un conjunto de acuerdos muy
complejos que necesitan de juristas, economistas, etc. para que puedan ser
analizadas en detalle las consecuencias de cada compromiso. A pesar de que la
OMC pone a disposición de los países en desarrollo a algunos de sus empleados, la
diferencia entre pobres y ricos es enorme. En la última Conferencia Ministerial de
Cancún, por ejemplo, la propuesta de la declaración final fue entregada a los
delegados sólo 30 horas antes de la hora límite para alcanzar un acuerdo. Las
delegaciones estuvieron discutiendo hasta altas horas de la madrugada
Dentro del ámbito de falta de transparencia de la OMC uno de los aspectos
más criticados son las llamadas negociaciones de la Sala Verde (Green Room), un
sistema de reuniones informales establecidas durante la Ronda de Uruguay,
llamadas así por el color de la habitación donde se realizaban. En estas reuniones, un
número reducido de países, con interés en el tema que va a ser negociado, se
encuentran para llegar a un acuerdo que, más tarde, debe ser ratificado, por
consenso, por todos los países miembros (entre los cuales hay muchos que no han
sido invitados a las reuniones). Este mecanismo se repitió en Seattle, y fue uno de
los motivos más importantes del fracaso de la conferencia, ya que los países
africanos y otros de la periferia se plantaron ante esta situación y se negaron a
ratificar la declaración final (en la negociación de la cual no habían participado, ya
que habían sido marginados de las negociaciones de la "sala verde" durante toda la
conferencia). Los procesos en la Green Room fueron objeto de críticas durante la
década de los noventa, especialmente por parte de países en desarrollo y ONGs
preocupadas por la falta de transparencia, por ser ambos excluídos de dichos
procesos.
Han habido distintas propuestas durante décadas para formalizar las
negociaciones en la Sala Verde mediante la creación de un comité ejecutivo que
administre la agenda de la OMC, con un núcleo permanente de miembros basado en
criterios acordados, como por ejemplo la proporción del comercio mundial
manejado por cada país, junto a un grupo rotativo de países más pequenyos. A día
de hoy, no se ha conseguido progreso en esta dirección. Determinados autores
consideran que el abuso de negociaciones en la Sala Verde por parte de los
miembros de la OMC es innecesario. En cualquier caso y a pesar de que una mayor
transparencia es sin duda necesaria y siempre aconsejable para la organización, otros
autores consideran que un mecanismo similar a las negociaciones en la Sala Verde
(dónde determinados miembros se reúnan para discutir sobre políticas comerciales
que afecten única o principalmente a éstos sin la participación de otros miembros)
parece inevitable en una organización con un número tan elevado de miembros.
Otra crítica frecuente dirigida a la OMC es que no existe acceso libre a todos
los datos generados por la OMC. Por ejemplo, no existe el acceso libre a la Base de
Datos Integrados de la OMC, que comprende los datos sobre los límites tarifarios a
los que los miembros se han comprometido. A pesar de que los límites tarifarios son
el núcleo de la OMC, es muy complicado su análisis por parte de cualquier
investigador externo puesto que esto requiere el análisis de una cantidad fenomenal
de datos. Sin embargo, el Secretariado de la OMC organiza y recoge de manera más
comprensible todos estos datos pero únicamente tienen acceso a ellos los gobiernos
de los Estados miembros
Finalmente debemos hacer una brevísima mención sobre los miembros y
observadores de la OMC. Ésta agrupa a sus estados miembros, a estados
observadores como es el caso de Argelia o Andorra y también a organizaciones
como la ONU y el Banco Mundial. A 18 de diciembre de 2007 contaba con 152
miembros.
La Unión Europea (UE) posee estatus de miembro. Su denominación a
efectos de la OMC es, por razones jurídicas, las Comunidades Europeas.

TERCERA PARTE


ORGA IZACIO ES I TER ACIO ALES EUROPEAS

I. ORGA IZACIO ES I TER ACIO ALES DE COOPERACIÓ

TEMA 21. ORGA IZACIO ES DE COOPERACIÓ PREFERE TEME TE
MILITAR Y TÉC ICA

2. Organizaciones de cooperación preferentemente militar.
La Organización del Tratado del Atlántico orte (OTA ).
La Organización del Tratado del Atlántico Norte constituye un pacto
multilateral básico en el marco de la estrategia global de los Estados Unidos de
América, en cuanto cubre un área muy importante desde el punto de vista de dicha
estrategia y vincula orgánicamente a los EEUU en el terreno defensivo con sus
aliados europeos.
Como factores determinantes que condujeron a la creación de la OTAN
destacamos la conclusión de alianzas bilaterales de la URSS con los países de la
Europa Oriental, la Internacional Comunista de 1947, el bloqueo de Berlín y la
firma en ese momento del Tratado de Bruselas que posteriormente daría lugar a la
UEO.
De este modo, se firma en Washington y entra en vigor en 1949 el Tratado
creador de la OTAN. La OTAN por primera vez rompe la continuidad en la política
exterior norteamericana, realizando una alianza con otros Estados. La OTAN tiene
legitimación activa y pasiva, considerándose persona jurídica. La personalidad
jurídica internacional también se traduce en que la OTAN ha firmado numerosos
acuerdos bilaterales y multilaterales con Estados y otras Organizaciones
Internacionales.
La toma de decisiones se toma por unanimidad. Si surge una crisis
internacional, la OTAN realiza consultas entre sus Estados miembros, empezando a
trabajar a partir de los siguientes órganos: Consejo, Comisión y Grupos de Trabajo.
Los aspectos estrictamente militares prevalecen en la OTAN, encontrándose algunos
Estados en la estructura política y no en la militar (Ej: Francia). De la Europa
Occidental, ni Austria, ni Suecia, ni Irlanda, ni Suiza pertenecen a la OTAN.
Existe una vinculación como paso previo al ingreso en la OTAN (concebida
especialmente para los Estados europeos orientales) que están en la Asociación para
la Paz (APP). En los inicios, la OTAN se planteó si una OI como ella encajaba
respetando la Carta de Naciones Unidas; fue Rusia quien planteó esta posible
vicisitud refiriéndose a los arts. 52, 53 y 54 de la Carta de las NU sobre seguridad
colectiva.
A la luz del Tratado del Atlántico Norte, ya se rechaza en su art. 1 cualquier
uso de medios que sean incompatibles con la Carta. El art. 3 del Tratado del
Atlántico Norte hace mención al art. 51 de la Carta indicando que no tiene porque
verse afectado el principio de seguridad individual.
El art. 7 del Tratado indica que prevalecen los objetivos referidos al
mantenimiento de la paz fijados por el Consejo de Seguridad de la ONU frente a los
de la propia OTAN. Ésta justificó su intervención en Kosovo acogiéndose al art. 51
de la ONU (supuso un uso ilícito de la fuerza pues incurrió en una legítima defensa
preventiva, prohibida por la gran subjetividad que sufre).
Los miembros originarios de la Organización fueron los firmantes del
Tratado de Washington el 4 de abril de 1949. Fueron los siguientes: Bélgica,
Canadá, Dinamarca, Estados Unidos de América, Francia, Gran Bretaña, Holanda,
Islandia, Italia, Luxemburgo, Noruega y Portugal.
Otros miembros se adhirieron posteriormente, como la RFA, España, Grecia,
Turquía, Polonia, República Checa o Hungría. Francia y Grecia se retiraron de la
estructura militar de la OTAN.
Los propósitos generales de la OTAN son la salvaguardia de la democracia,
las libertades individuales y el imperio de la ley. Además de esos propósitos
generales enunciados en el Preámbulo del Tratado, en el articulado de este se
recogen los siguientes fines específicos: arreglar por medios pacíficos las diferencias
internacionales y abstención de recurrir a la amenaza o el uso de la fuerza si es
contrario al art. 1 de la Carta de NNUU; contribuir al desarrollo de las relaciones
internacionales pacíficas y amistosas; y la cooperación defensiva y la asistencia
mutua. Por lo tanto, deducimos que el objetivo concreto de esta Organización es la
defensa colectiva regional y el mantenimiento de la paz.
Los problemas con los que se enfrenta la OTAN en la actualidad son que hoy
en día no hay ningún conflicto potencial que ponga en peligro la paz en Europa. En
este contexto, la lucha contra el terrorismo, el crimen organizado y la cobertura
militar al sistema de NU se ha convertido en la función principal de la Organización.
La OTAN cuenta con una tríada de fuerzas: las convencionales; las tácticas y
estratégicas y las nucleares. La prevención de conflictos es su objetivo primordial,
especialmente en la Europa oriental, así como dar cobertura a otras OI y fuerzas de
aplicación de la paz, como las IFOR y ESFOR.
Dentro de la estructura orgánica de la OTAN destaca el Consejo, que es el
órgano supremo y rector de la Organización. Se reúne dos veces al año a nivel
ministerial (Ministros de Asuntos Exteriores o, según las exigencias de la agenda,
Ministros de Defensa de los Estados miembros). Su capacidad para crear órganos
subsidiarios le permite crear Comités, que se reúnen más frecuentemente.

El Consejo se divide en Presidencia; Secretaría General de la OTAN (que
cumple unas funciones representativas, de tipo político-diplomático y su Secretario
preside el Comité de Planes de Defensa); el Comité de cooperación política,
económica y científica; el Consejo de Asociación Euroatlántico (mecanismo de
cooperación en los aspectos políticos y militares, funcionando a modo de foro de
debate); y la Asamblea parlamentaria.
En cuanto a la estructura militar, viene presidida por el Comité Militar,
compuesto por los Jefes de Estado Mayor (o sus representantes permanentes) de
cada Estado miembro, salvo Islandia, que al carecer de fuerzas armadas está
representada por un civil. Bajo dicho órgano se encuentra un Estado Mayor
internacional integrado, que no es una simple suma de militares, sino un órgano
específico, concebido como el organismo militar de la OTAN más importante.
El mando de la OTAN se divide entre el atlántico-americano y el europeo.
La Unión Europea Occidental (UEO).
En 1948 se firma el Pacto de Bruselas, y toman parte en el mismo los países
del Benelux, Francia y el Reino Unido. Este Tratado se convierte en el embrión de
la defensa europea, aun más cuando en 1957 fracasa la CED.4
La base de este pacto era la legítima defensa colectiva frente a la posible
amenaza de Alemania. Con el paso del tiempo, este pacto se ha ido convirtiendo en
una firme alternativa a la OTAN, donde el dominio estadounidense es muy amplio.
Las doctrinas estratégicas de la UEO son similares a las de la OTAN,
naciendo esta última bajo las orientaciones de la primera. Otros objetivos de la UEO
son el control de armamentos y la solución pacífica de controversias, especialmente
desarrollado estos objetivos en la década de los noventa. La UE pretendía paliar una
falta de defensa exterior y seguridad común y por eso la incluyó en los Tratados de
Maastricht y Ámsterdam.
Se van a emplear cada vez más los recursos militares de la UEO por parte de
la Unión Europea, especialmente en las misiones Petersberg. Estas misiones se
recogen por vez primera en 1999, en un Consejo Europeo, siendo planteadas como
las operaciones de paz de la OTAN, pero en territorio europeo. Estas misiones se
desplegaron en los Balcanes.
Asimismo, hubo un apoyo de la UEO a la UE permitiendo la participación
en el Centro de Satélites, compartiendo las dos Organizaciones la información.
También la cesión de los “Eurocorps”, creado por la UEO y puestos a disposición de
los Estados que conforman la UE. Este cuerpo realiza progresivamente más y más
mandatos remitidos por la UE.
En la década de los cincuenta, se integraron a esta alianza defensiva
Alemania, Italia, Portugal, España y Grecia. Dentro de la UEO, hay miembros
asociados (Turquía, Hungría, Rep. Checa, Polonia, Noruega e Islandia) y miembros
con estatus de observador (Irlanda, Suecia, Dinamarca, Finlandia y Austria).

Los órganos de esta Organización son:
a. EL Consejo: formado por los Ministros AAEE de cada Estado miembro.
Dentro del Consejo existe un Comité permanente de armamentos.
b. La Asamblea: es un órgano de carácter deliberante compuesto por
representantes de los Estados miembros, que desarrolla su trabajo a través de
Comités.
c. La Secretaría: que encarna orgánicamente el aparato administrativo de la
UEO.
d. Distintos organismos subsidiarios como la Agencia para el Control de
Armamentos.
La UEO, a pesar de ser una OI, presenta los rasgos de la cooperación
intergubernamental, ya que no dispone de cargos propios, sino que son los mismos
de cada Estado miembro. Las decisiones se toman por unanimidad y las
resoluciones que la UEO adopte tienen eficacia jurídica.
Las relaciones con otras OI vienen reguladas en el propio Tratado
fundacional, estando su actividad marcadamente ligada a la OTAN y al Consejo de
Europa. Respecto a la Unión Europea, se pretende una relación a partir del Tratado
de Maastricht, incluyéndose a la UEO como parte integrante de la UE en materia de
la PESC, en el Título V. En el Tratado de Niza ya no se menciona esa relación. En
la práctica, la cooperación se ha dado en materia humanitaria y misiones Petersberg.

TEMA 23. OTRAS ORGA IZACIO ES I TER ACIO ALES DE
COOPERACIÓ E EL ÁMBITO EUROPEO

1. Otras Organizaciones Internacionales de cooperación en el ámbito europeo.

La Comunidad de Estados Independientes (CEI).
La CEI queda fundada el 8 de diciembre de 1991 en Bieloviezhe (cerca de
Minsk, Bielorrusia) por un acuerdo de Ucrania, Bielorrusia y la Federación Rusa,
que marca el final de la URSS. El 21 de diciembre del mismo año, en Alma-Ata,
once repúblicas ex soviéticas (Armenia, Azerbaidzhán, Bielorrusia, Federación
Rusa, Kazajstán, Kirguizistán, Moldova, Tadzhikistán, Turkmenistán, Ucrania y
Uzbekistán, es decir, todas excepto Georgia y las tres repúblicas bálticas) adoptan la
Declaración y el Protocolo de Acuerdo de Establecimiento de la Comunidad de
Estados Independientes. La sede oficial se instala en la capital bielorrusa, Minsk.
Georgia se adhiere el 9 de diciembre de 1993. El 24 de marzo de 1994 la CEI es
aceptada como observador en la Asamblea General de la Naciones Unidas y el 3 de
agosto del mismo año la Carta de la CEI, que había sido adoptada por el Consejo de
Jefes de Estado el 22 de enero de 1993, queda registrada por la secretaría de la ONU
en calidad de acuerdo multilateral según el artículo 102 de la Carta de las Naciones
Unidas.
En la práctica, tras más de diez años desde su creación, podemos afirmar que
esta Organización ha fracasado en su intento de aglutinar a todos los Estados que
formaban parte de la antigua URSS. Aunque se debe destacar que sí ha servido para
evitar un proceso violento de desintegración como ocurrió en la antigua Yugoslavia
y para conseguir ser un marco de determinadas cooperaciones bilaterales y
multilaterales en los ámbitos económico, comercial y de seguridad.
Ya en sus orígenes eran claramente identificables dos tendencias
antagónicas: frente a determinados Estados que la contemplaban desde una dinámica
de integración (Rusia, Bielorrusia, Armenia y los Estados centroasiáticos), otros
Estados la contemplaban más como un marco para un “divorcio civilizado”
(Ucrania, Moldavia y Georgia).
Sin duda, desde el punto de vista de la integración, el mayor logro de la CEI
ha sido el tratado de integración entre Rusia y Bielorrusia, donde se fijaron la
creación de instituciones supraestatales, aunque todavía no se ha conseguido llegar a
la creación eficaz de los mismos. En el lado opuesto, Rusia y Ucrania, firmaron en
1997 un tratado que sirvió básicamente para disolver la herencia soviética que tenían
ambos países, como por ejemplo la flota del mar negro.
No obstante, algunos de sus mayores logros están en retroceso. Así, el
Acuerdo sobre Libre Circulación de Personas, suscrito en Bishkek el 9 de octubre de
1992 por los doce Estados miembros y auspiciado por la Federación Rusa ha visto
cómo se retiraban de él, en septiembre de 2000, la misma Federación Rusa,
Kazajistán y Uzbekistán, dando el espaldarazo definitivo a dicho acuerdo. Las
razones alegadas son idénticas: la no obligatoriedad de visados favorece el tráfico
ilegal de inmigrantes. Rusia, además alegaba la inseguridad en su territorio a raíz de su guerra con Chechenia, incluyendo los atentados del 11 de septiembre de 2001 en
Nueva York como una razón más de inseguridad.
Con ocasión de su décimo aniversario en 2001, se ha intentado relanzar la
actividad de la CEI como marco de cooperación regional. En la actualidad sus
mayores esfuerzos se centran en el ámbito de cooperación económica y en el de
seguridad. En el primero de ellos destaca el intento de creación de una gran zona de
libre comercio cuyo origen se encuentra en el Tratado de Unión económica, abierto
a firma en la reunión de Jefes de Estado de Moscú del 15 de mayo de 1994, y que
comprende veinticinco instrumentos jurídicos. Este tratado prevé, sobre todo, el
establecimiento de una Unión aduanera y de una zona de libre comercio, más una
larga serie de medidas conexas y fue completado ampliado a través de un Protocolo
de 1999. El Acuerdo y el Protocolo tienen vocación de sustituir todos los acuerdos
bilaterales de libre comercio existentes entre los miembros. Pero todavía no se ha
firmado por los doce Estados que se comprometieron con la misma.
En el ámbito de la seguridad y la defensa se firmó en el tratado de Tanshkent
del año 2000, la creación de un cuerpo de intervención rápida con el objetivo de una
asistencia mutua en caso de agresiones de cualquier Estado. Pero todavía no ha
entrado en vigor.
Uno de los órganos ejecutivos, la Secretaría, se ha transformado en un
Comité Ejecutivo Permanente y es la figura ejecutiva de la Organización.
Respecto a la representación de la CEI en otras OI, debemos decir que es
reconocida en las NU y tiene representación en algunos de sus organismos
especializados, así como en la OSCE, en la UE, y en algunas otras Organizaciones
de carácter regional.
La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).
La Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE) ha
constituido desde la mitad de la década de 1970 un proceso político permanente
sobre la seguridad multilateral para Europa y América del Norte. Desde el final del
período histórico denominado de la “guerra fría” ha venido experimentando una
progresiva institucionalización hasta el punto de que el conjunto de sus estructuras y
funciones se hicieron permanentes adquiriendo progresivamente la condición
jurídica de Organización internacional tras la Cumbre de Budapest de 1994, en la
que recibió el nombre de Organización para la Seguridad y la Cooperación en
Europa (OSCE).
La CSCE se ha transformado en una Organización Internacional plenamente
operativa a través de su continua adaptación a las exigencias cambiantes del
contexto de la seguridad internacional. Entre 1975 y 1985 funcionó como un foro de
debate, el proceso de Helsinki se centró en los ámbitos cubiertos por los tres
“cestos” del Acta final de Helsinki, que fue firmada en esa ciudad el 1 de agosto de
1975 por la primera Reunión en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de los
Estados participantes.
Estos “cestos” trataban básicamente sobre cuestiones relativas a la seguridad
en Europa, cooperación en materia de economía, ciencia y tecnología y medio
ambiente y cooperación en el campo humanitario y en otros campos. Así, se
abarcaban también el principio de integración territorial, la descolonización, el
prohibición al uso de la fuerza etc.
El 21 de noviembre de 1990 se firmó, en la Reunión en la Cumbre
correspondiente, la “Carta de París para una nueva Europa” que, tras el final de la
guerra fría, reasumió el acervo de la CSCE poniendo un énfasis nuevo en la
exigencia de dos bases esenciales de la organización política y social de todos los
Estados participantes: la democracia pluralista, respetuosa con los derechos
humanos y vinculada al Estado de Derecho y la economía de mercado. También se
ha potenciado sobretodo como un centro de prevención de conflictos, que en el caso
de que no poder evitarse, cuenta con mecanismos para gestionar crisis
internacionales, y cuidar el ámbito de la seguridad internacional.
En cuanto a la estructura orgánica, los órganos políticos de la OSCE están
encabezados por la “Reunión en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno” que
se reúne cada dos años. Tal reunión se ha convertido en la institución suprema de
discusión, determinación e impulso político de toda la OSCE, que adopta las
decisiones y define las tareas a ejecutar.
Por otro lado, a modo de “Consejo General”, el Consejo de Ministros de
Asuntos Exteriores se reúne regularmente por lo menos una vez al año como “foro
centradle consultas políticas” y de examen y adopción de decisiones apropiadas
sobre todas las cuestiones de la OSCE.
Asimismo se han perfilado las funciones de un importante órganos que ya
existía: el Comité de Altos Funcionarios, denominado desde 1995 Consejo Superior
(Senior Council), al que se le asigna la misión de preparar las reuniones del Consejo
general y de ejecutar sus decisiones.
El Presidente en Ejercicio (Chairman in Office) dirigen el conjunto de
estructuras e instituciones de la OSCE y rota anualmente. Bajo su dirección última
actúa el Secretario General quien está al frente de la Secretaría en Viena,
reorganizada desde 2000 en tres departamentos: el Centro para la prevención de
conflictos, el departamento de recursos humanos y el departamento de servicios de
mantenimiento y prepuestos.
Podemos afirmar que son básicamente tres los campos específicos de
actuación de la OSCE. Así, respecto a la solución pacífica de controversias se
aprobó un “mecanismo”: para cada controversia se crearía un organismo de
conciliación que interpondría sus buenos oficios o su mediación proponiendo a las
partes enfrentadas medios de arreglo o, en un segundo momento, soluciones de
fondo. La eficacia de este procedimiento es muy dudosa porque en la práctica no
puede actuar sin el consentimiento de las partes en la controversia y porque su
jurisdicción es limitada. Harta ahora no hay noticias de que se halla utilizado.
Sobre la protección internacional de los Derechos Humanos, podemos
afirmar que se han logrado una serie de consecuciones:
Se creó el procedimiento del recurso a misiones de expertos cuya finalidad será
la de facilitar la solución de una cuestión o problema relativa a la Dimensión
humana, reuniendo la información necesaria y, cuando fuera necesario,
utilizando sus buenos oficios y servicios de mediación para fomentar el
diálogo y la cooperación entre las partes interesadas.
En caso de respuesta negativa a la creación de las misiones de expertos se
podrán crear misiones de relatores sin necesidad del consentimiento del
Estado territorial.
Se creó la Oficina de Instituciones Democráticas y de Derechos Humanos
(OIDDH), y se decidió que el propio Consejo o el actual Consejo Superior
pudieran, sin el consentimiento del Estado interesado, adoptar medidas
adecuadas a casos de violaciones claras, graves no corregidas de los
compromisos pertinentes de la OSCE.
La vigilancia de procesos electorales internos se ha convertido en una de las
principales actividades de la OSCE. Entre otros ha vigilado los procesos de
Albania, Armenia, Bosnia-Herzegobina, Eslovaquia, Hungría, Letonia,
Macedonia, Ucrania etc.
Se creó la figura del Alto Comisionado para las minorías nacionales, el cual,
bajo tutela del Consejo Superior, dará “pronta alerta” y adoptará en su caso
una “pronta acción” con respecto a las tensiones provocadas por cuestiones
relacionadas con minorías nacionales que puedan transformarse en un
conflicto dentro de la región de la OSCE o que afecten a la paz, la
estabilidad o las relaciones entre los Estados participantes.
Respecto a la dimensión de la seguridad, debemos enmarcar las actuaciones
de la OSCE dentro del ámbito de las “medidas destinadas a fomentar la confianza y
el desarme en Europa”. Por ello muestra su preocupación por el escudo antimisiles
que Estado Unidos pretende instalar en el territorio de la OSCE.
En general, el ámbito donde las realizaciones de la OSCE están cobrando
mayor importancia es en el sistema de alerta temprana (detectar conflictos latentes y
evitar que éstos acaben produciéndose mediante la mediación), la prevención de
conflictos, la gestión de la crisis y la rehabilitación posterior del conflicto
(restituyendo las instituciones, la democracia etc.).
Destaquemos también la gran importancia de las diferentes acciones de
diplomacia preventiva de la OSCE a través de Misiones de larga duración (Kosovo,
Skopje, Sándwich-Vojordina, Georgia, Moldavia etc.). Estas actividades han sido
completadas por las Misiones de ayuda a las sanciones impuestas por Naciones
Unidas a la ex Yugoslavia, desarrolladas en colaboración con la UE y la UEO
(Albania, Bulgaria, Hungría etc.). Ha desempeñado un papel muy relevante en la
estabilización posterior de los conflictos de Bosnia-Herzegovina y Moldavia.
Desde marzo de 1999 la UE, bajo los auspicios de la OSCE, ha puesto en
marcha un “Pacto de estabilidad para Europa del Este”. Colabora también con el
Tribunal Europeo de Derechos Humanos y con el Consejo de Europa en esta
materia. Cada vez colabora más en la vigilancia de la aplicación de los acuerdos de
alto el fuego, cumplimiento de los acuerdos de paz etc.

II. LA U IÓ EUROPEA Y LAS COMU IDADES EUROPEAS

TEMA 24. LAS COMU IDADES EUROPEAS Y LA U IÓ EUROPEA

1. Antecedentes y evolución histórica.
Sin perjuicio de las viejas raíces históricas de la “vida europea”, se considera
generalmente que los primeros antecedentes del proceso de integración que se
desarrolla en nuestros días en las Comunidades Europeas (CE y CEEA o
EURATOM) se localizan en el período comprendido entre las dos guerras
mundiales. Los aspectos más destacados de esta época son el movimiento Unión
Paneuropea, fundado en 1924 por el conde Coudenhove-Kalergi, y la propuesta de
creación de “una especie de vínculo federal” entre los Estados europeos, presentada
en 1929 por el Ministro de Asuntos Exteriores francés Aristides Briand en la
Sociedad de Naciones y precisada posteriormente en el proyecto de constitución de
una “Asociación Europea” recogido en el memorándum de 1 de mayo de 1930.
Sin embargo, hasta después de la Segunda Guerra Mundial los proyectos
europeístas no habrían de plasmarse en realidades concretas, que, por otra parte,
como consecuencia de la escisión del continente en dos bloques, quedarían limitadas
al área de Europa occidental.
En los siguientes años a la guerra diversos movimientos europeístas
despliegan una gran actividad. En 1948, año en que, con el propósito primordial de
administrar la ayuda económica americana (Plan Marshall), se constituye la OECE,
el acontecimiento más relevante desde el punto de vista de la integración europea es
el Congreso de La Haya, convocado por el Comité de Coordinación de los
movimientos europeístas y celebrado del 7 al 10 de mayo. De este Congreso, no
obstante su carácter no gubernamental, salio el impulso decisivo para la creación del
Consejo de Europa, cuyo Estatuto fue firmado el Londres el 5 de mayo de 1949.
La de debilidad de los medios del Consejo de Europa y la actitud de Gran
Bretaña, manifiestamente hostil a la creación de cualquier tipo de vínculo federal
efectivo, son los principales factores que determinan la aparición de un núcleo de
integración más intensa, pero de ámbito geográfico más reducido: la “Europa de los
Seis”.
El nuevo proceso arranca de la histórica declaración del Ministro francés de
Asuntos exteriores Robert Schuman, de 9 de mayo de 1950, en cuya elaboración
participó Jean Monnet, quién también participó en la creación del Consejo de
Europa y fue secretario general adjunto de la SDN en el período de entreguerras. En
ella se afirma que “Europa no se hará de golpe ni en una construcción de conjunto:
se hará mediante realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de
hecho”. Desde esta perspectiva, “el Gobierno francés propone colocar el conjunto de
la producción franco-alemana de carbón y acero bajo una autoridad común en una
Organización abierta a la participación de los demás países de Europa”.

La aceptación de la propuesta francesa por la República Federal de
Alemania, Bélgica, Italia, Luxemburgo y Países Bajos da lugar a rápidas
negociaciones que conducen a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y
del Acero (CECA) mediante el Tratado de París de 18 de abril de 1951, que entró en
vigor el 23 de septiembre de 1952.
Ya antes de la entrada en vigor del TCECA se intenta acelerar y profundizar
el proceso de integración: sobre la base de un proyecto del Presidente del Consejo
de Ministros francés, René Pleven, se firma en París el 27 de mayo de 1952 un
tratado constitutivo de la Comunidad Europea de Defensa (CED), que preveía la
creación de un ejército europeo. El 30 de agosto de 1954 el proyecto quedó
frustrado al no ser ratificado por el Parlamento francés.
La construcción comunitaria no quedó, sin embargo, detenida mucho
tiempo. En la reunión de Messina de junio de 1955 los Ministros de Asuntos
Exteriores de “los Seis” le dieron un nuevo impulso (conocido como la rélance
européenne) al decidir crear un comité intergubernamental de expertos encargado de
estudiar la posibilidad de establecer un mercado común general. Se inician así las
negociaciones que conducirían a la firma, en Roma, el 25 de marzo de 1957, de los
tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (CEE) y de la
Comunidad Europea de la Energía Atómica (CEEA o EURATOM), que entraron en
vigor el 1 de enero de 1958.
A principios de la década de los noventa las Comunidades Europeas se
plantearon una reorganización del sistema, motivada por los sucesivos
acontecimientos históricos acaecidos en el continente europeo: como la caída del
muro de Berlín, el ingreso de nuevos Estados, el fin de la guerra fría, ganar peso
político ante la Comunidad internacional etc.
Así, el 7 de febrero de 1992 se firmó en Maastrich un nuevo Tratado,
denominado Tratado de la Unión Europea, que no entró en vigor hasta el 1 de
noviembre de 1993. El contenido fundamental del TUE se caracterizó porque en él
se sobrepasó por primera vez el objetivo económico inicial de la Comunidad y se le
dio una vocación de unidad política. Con este Tratado se crea definitivamente la
Unión Europea, que engloba en sí las tres Comunidades Europeas anteriores, aunque
con modificaciones sustanciales, sobretodo con respecto a la Comunidad Económica
Europea, que pasa a llamarse Comunidad Europea. Además se establecen tres
pilares básicos sobre los que pivotarán las decisiones de la Unión: un pilar
comunitario y dos pilares de cooperación intergubernamental: el de la Política
Exterior y de Seguridad Común (PESC) y el de la cooperación en Asuntos de
Interior y de Justicia (AIJ).
El TUE preveía la celebración en 1996 de una nueva Conferencia de los
representantes de los Gobiernos de los Estados miembros para realizar las
pertinentes modificaciones del Tratado. Tras superar bastantes dificultades, muchas
de ellas derivadas de las nuevas anexiones de Finlandia, Suecia y Austria, o la
pésima política europea llevada a cabo en el conflicto de los Balcanes, la
Conferencia concluyó sus trabajos el 18 de junio de 1997, elaborando el proyecto
del tratado, que se firmó en Ámsterdam en el mes de octubre de 1997. El Tratado de
Ámsterdam entró en vigor el 1 de mayo de 1999.

En el Tratado de Ámsterdam se incluyen reformas en torno al pilar
comunitario de la cooperación en Asuntos de Interior y de Justicia (AIJ), al cuál se
le intenta otorgar una mayor comunitarización. Respecto de las reformas
institucionales, por vez primera se empieza a debatir sobre el otorgamiento de un
mayor poder legislativo al Parlamento comunitario, incrementando así sus
competencias. También cambia en tamaño y composición la Comisión, se modifica
la ponderación de votos en el Consejo, abriéndose la puerta a la validez de las
mayorías cualificadas etc.
Pero, el Tratado de Ámsterdam no introdujo en el derecho comunitario
originario las modificaciones institucionales indispensables para abordar la
ampliación de la UE hacia los países de la Europa Central y Oriental. Por ello,
añadió un Protocolo sobre las instituciones en la perspectiva de la ampliación de la
Unión Europea, en el que se previó la convocatoria de una nueva conferencia
intergubernamental con objeto de realizar esta reforma institucional. Dicha
conferencia finalizó con la adopción del Tratado de Niza que entró en vigor el 1 de
febrero de 2003.
Éste tratado contiene las modificaciones institucionales indispensables para
llevar a cabo la ampliación de la UE a los doce Estados candidatos, que no se
consiguieron con el Tratado de Ámsterdam y que se refieren a la composición de la
Comisión, la ponderación de los votos del Consejo y la adopción de decisiones por
mayoría cualificada. Queda pendiente la delimitación de las competencias entre los
Estados miembros y la UE, función de los Parlamentos nacionales en la arquitectura
europea etc. A partir del 1 de mayor de 2004 se aborda la mayor y más compleja
ampliación jamás emprendida por la UE, ampliación sobre la cuál estuvo trabajando
el Tratado de Niza y que finalmente si hizo efectiva, proclamándose “La Europa de
los 25”.
Más tarde, el 29 de octubre de 2004, los jefes de gobierno de los países que
forman la Unión Europea firmaron en Roma el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa (TCE)11, cuyo proyecto había sido aprobado el 18 de junio
anterior. Este nuevo documento (conocido técnicamente como “Tratado
constitucional”), reemplazaría dichos tratados y sería similar a la constitución de un
país.
El 12 de enero de 2005 el Parlamento Europeo aprobó una resolución por
500 votos a favor, 137 en contra y 40 abstenciones, en la que recomendó a los
Estados miembros que ratifiquen la Constitución.
Cuando se abrió el proceso de ratificación del Tratado, los noes de Francia
(29 de mayo de 2005) y los Países Bajos (1 de junio de 2005) paralizaron por
completo el proyecto de Constitución, inmiscuyendo a la UE en una gran crisis de la
que no consiguió salir hasta que en el primer semestre de 2007 obtuvo la presidencia
del Consejo Alemania.
Así, Angela Merkel, en su presentación frente al Parlamento Europeo en
calidad de Presidenta del Consejo Europeo, pronunció un discurso que marcaba el
fin del período de reflexión de dos años que había asumido la UE. En este contexto,
el 19 de junio del mismo año elaboró una propuesta para salir de la crisis con el
nombre de Tratado de Reforma.
Esta propuesta fue llevada a cabo en el Tratado de Lisboa por el que se
modifican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la
Comunidad Europea, siendo firmado el 13 de diciembre de 2007. El tratado podrá
entrar en vigor el 1 de enero de 2009 una vez que sea ratificado por todos los
Estados miembros, la mayoría de los cuales lo harán por la vía parlamentaria.
Las características básicas del Tratado de Lisboa, así como ciertas
diferencias frente al fracasado Proyecto de construir una Constitución para Europa
son las siguientes:

a. Se aumentan las competencias legislativas del Parlamento, aunque no se
concretan los límites de este poder, por lo que habrá que esperar a que se
aplique el Tratado para conocer como se traducen estas competencias en la
práctica de la Unión.
b. La presidencia del Consejo será permanente, en periodos de 2 años y medio
prorrogables una sola vez por otros dos años y medio. Será elegida por
diferentes órganos de la Unión. El objetivo de esta reforma es el de dar una
cierta continuidad a los trabajos del Consejo, pues el período de presidencia
anterior de tan sólo seis meses no era funcional y no permitía al presidente
llevar a cabo los objetivos que se planteaban.
c. Creación del cargo de ministro de Relaciones Exteriores de la Unión
Europea, el cuál aglutinará a la PESC. Se trata de dar homogeneidad a las
decisiones de la UE en esta materia de cara al exterior.
d. Modificar institucionalmente los órganos para poder asumir la última
ampliación (Rumanía y Bulgaria) en materia de ponderación de votos,
número de comisarios etc.
e. Se abandona toda simbología referente a la futura creación de una
Constitución europea, ya sea himnos, banderas etc.
f. Abarca dos cuerpos diferentes como fuentes del derecho comunitario: el
TUE y el TCE llamado Tratado sobre el funcionamiento de la Unión.
g. Se le otorga a la UE personalidad jurídica propia. Ya no cabe ningún tipo de
duda, tema casi zanjado desde el Tratado de Maastrich, pues desaparece la
estructura de los tres pilares. Ahora tendrá un cuerpo único y un solo pilar.
h. Desaparece el concepto de Comunidad en todo el texto del Tratado,
sustituyéndose por Unión.
i. Determinados actos legislativos seguirán teniendo un mayor poder
vinculante que algunos que emanan de los parlamentos internos.
j. Se reduce el número de artículos considerablemente respecto del Proyecto de
Constitución, de los cuáles prácticamente la mitad están dedicados a la
PESC.
Sobre los aspectos destacables en los artículos del Tratado debemos hacer un
breve inciso en los siguientes:
a. El art. 3 estipula que “toda competencia no atribuida a la Unión en los
Tratados corresponde a los Estados miembros”.
b. El art. 6 recoge que “La Unión reconoce los derechos, libertades y principios
enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de
2007 en Estrasburgo, la cual tendrá el mismo valor jurídico que los
Tratados.”
c. Los arts. 10 al 31 tratan el ámbito de la PESC. No ofrece ninguna novedad
respecto al Tratado de Niza.
d. El art. 32 muestra la personalidad jurídica única de la Unión.
e. El art. 33 muestra el procedimiento de revisión de los Tratados.


TEMA 25. ESTRUCTURA I STITUCIO AL DE LAS COMU IDADES
EUROPEAS Y DE LA U IÓ EUROPEA Y PROCEDIMIE TO DE
ADOPCIÓ DE DECISIO ES

1. Estructura institucional y el procedimiento de adopción de decisiones.
La estructura institucional de las Comunidades está inspirada en un mismo
esquema. El modelo de la CECA se reprodujo, con algunas modificaciones, al crear
las otras dos Comunidades. Además, los órganos principales y la administración de
las Comunidades quedaron modificados en virtud de dos acuerdos: el Convenio
relativo a ciertas instituciones comunes a las Comunidades Europeas, concluido y
entrado en vigor al mismo tiempo que los Tratados constitutivos de la CEE y de la
CEEA y el Tratado que establece un Consejo único y una Comisión única de las
Comunidades Europeas (frecuentemente denominado Tratado de fusión), firmado el
8 de abril de 1965 y entrado en vigor el 1 de julio de 1967.
A) Las Instituciones comunitarias:
El Consejo Europeo;
El Consejo Europeo surge con una doble naturaleza: por una parte se trata de
reuniones intergubernamentales de cooperación política celebradas periódicamente
al más alto nivel; pero, al mismo tiempo, el Consejo Europeo es un órgano
comunitario, el Consejo, cuya composición habitual es sustituida por la presencia de
los Jefes de Estado o de Gobierno.
Sin embargo, en la práctica el Consejo Europeo se ha limitado a asumir una
función de orientación y decisión política, dejando siempre al Consejo en su
composición habitual la adopción de los actos normativos comunitarios.
La Presidencia la ostenta el Jefe de Estado o de Gobierno que durante ese
semestre posea la Presidencia de la Unión Europea. En el Tratado de Lisboa se
prevé el nombramiento de una Presidente del Consejo Europeo por un período de
dos años y medio, renovables por otros dos años y medio, para darle una mayor
estabilidad y continuidad al trabajo de la presidencia, así como para dotar a la Unión
Europea de una visibilidad pública e internacional más importante. Las funciones
del Presidente son, a grandes rasgos, dar continuidad a los actos de la institución,
facilitar los consensos, representar internacionalmente a la UE en materia de PESC
etc.
El Consejo Europeo está compuesto por los Jefes de Estado o de Gobierno
de los Estados miembros, así como por el Presidente de la Comisión de las
Comunidades Europeas, los cuáles estarán asistidos por los Ministros de Asuntos
Exteriores (incluso en ocasiones también les asisten los ministros de Economía y
Finanzas) y por un miembro de la Comisión.

El Consejo Europeo se reunirá al menos dos veces al año bajo la presidencia
del Consejo. Aparte de estas dos reuniones ordinarias, es práctica habitual la
celebración de reuniones extraordinarias del Consejo Europeo para tratar problemas
políticos internos o internacionales de especial relevancia o gravedad, e incluso la
organización de reuniones informales.
La preparación de estas reuniones se realiza en el ámbito comunitario por
parte de la Secretaría del Consejo y del COREPER, en cuyo seno se elabora el
proyecto del orden del día, con la participación de la Comisión y bajo la autoridad
de la Presidencia en ejercicio, que será aprobado definitivamente por el Consejo de
asuntos exteriores.
Respecto a las funciones del Consejo Europeo, el art. 4 del TUE le
encomienda dar a la Unión los impulsos necesarios para su desarrollo y definir sus
orientaciones políticas generales. Esta enumeración sincrética de las funciones del
Consejo se comprende a la luz de la Declaración solemne de Stuttgart, según la cual
el Consejo Europeo “da a la construcción europea un impulso político general;
define las orientaciones que favorecen la construcción europea y da líneas
directrices de orden político general para las Comunidades Europeas y la
Cooperación Política Europea; delibera sobre cuestiones de competencia de la
Unión Europea en sus diferentes aspectos, velando por su coherencia; abre a la
cooperación nuevos sectores de actividad; expresa de manera solemne la posición
común en cuestiones de relaciones exteriores”. Además, el Consejo Europeo se ha
convertido en la instancia que, dada su composición, tiene capacidad para
desbloquear asuntos que el Consejo es incapaz de resolver y para alcanzar acuerdos
globales sobre cuestiones que excedan las competencias materiales de las distintas
formaciones especializadas del Consejo, como es el caso de las perspectivas
financieras para varios años o la reforma de los fondos estructurales. Además de
ello, el Consejo Europeo tiene atribuidas funciones específicas en ámbitos como el
de la unión económica y monetaria, la competencia sobre el empleo y, en especial,
en el marco de la PESC. También es el encargado de adaptar los órganos de la
Unión a las sucesivas ampliaciones, decidir sobre la admisión de nuevos ingresos, es
el responsable de importantes nombramientos de cargos con un gran peso en la
Organización, tiene una función muy importante desde el punto de vista del arbitraje
etc.
El procedimiento de adopción de decisiones en el Consejo Europeo es el
consenso, lo que supone el acuerdo de todos los Jefes de Estado o de Gobierno o la
no oposición de ninguno de ellos a la decisión a adoptar. El presidente de la
comisión carece de la posibilidad de paralizar por sí solo una decisión del Consejo
Europeo consensuada por los Estados miembros. Las decisiones del Consejo
Europeo se dan a conocer mediante las “Conclusiones de la Presidencia”. En dichas
Conclusiones, el Consejo Europeo incluye actos que van desde las “Declaraciones”,
cuando expresa su consenso sobre un tema de especial importancia, aunque con un
valor puramente declarativo; y las “Orientaciones” en el marco de la PESC; hasta
las “Resoluciones”, cuando procede a regular de forma concreta determinadas
cuestiones de la actividad comunitaria.

La Comisión de las Comunidades Europeas;
La Comisión, institución encargada de defender el interés general de la
Comunidad en el seno de la estructura institucional, constituye uno de los elementos
más originales de la construcción comunitaria. La Comisión difiere de las secretarías
generales de las organizaciones internacionales y es equiparable a los gobiernos o
ejecutivos de los sistemas constitucionales internos. Su organización y
funcionamiento, así como las competencias que le han sido atribuidas, le confieren
un papel central en el proceso de integración comunitario, que le ha hecho
merecedora del calificativo de “motor de la Comunidad”.
La Comisión es un órgano colegiado compuesto por veinte miembros, que
ejercen sus funciones con independencia en interés de las Comunidades.
Únicamente pueden formar parte del colegio de comisarios los nacionales de los
Estados miembros, estableciendo un comisario por Estado (anteriormente los cinco
grandes Estados de la CE tenían dos comisarios; así gozaban de ese privilegio
Alemania, España, Francia, Reino Unido e Italia).
El procedimiento de designación del Presidente consiste en que será elegido
por los Gobiernos de los Estados miembros de la UE y debe ser aprobado por el
Parlamento Europeo. Los comisarios son nombrados por los gobiernos de los
Estados miembros en consulta con el Presidente entrante y también deben ser
aceptados por el Parlamento. La Comisión se nombra por un periodo de cinco años,
pero puede ser destituida por el Parlamento.
En lo que respecta a la figura del Presidente su función básica consiste en dar
continuidad a las labores en materia de poder ejecutivo, dar visibilidad de unidad
ante terceros Estados y ante la Comunidad internacional. También es el encargado
de conferir la orientación política de la Comisión.
La Comisión es la institución que cuenta con el mayor número de
funcionarios y la capacidad operativa más importante, por lo que, en cierta medida,
es la instancia ejecutiva de la CE. Como consecuencia de ello, las funciones y
competencias que se le han asignado son bastante extensas.
Así, las competencias más importantes atribuidas a la Comisión son las
siguientes:

a. Defensa del derecho comunitario:
Corresponde a la Comisión velar por el cumplimiento de los Tratados y del
derecho derivado, investigando y persiguiendo las infracciones. Esta función
de control del cumplimiento del Derecho comunitario, tanto por los Estado
como por los particulares, convierte a la Comisión en la institución
“guardiana de los Tratados”. Para desarrollar esta función, la Comisión
controla la aplicación de las suspensiones y derogaciones a las obligaciones
comunitarias, establecidas en las cláusulas de salvaguarda (según las cuales
un Estado de la Unión puede suspender temporalmente y en un ámbito
determinado la aplicación del derecho comunitario cuando por causas
suficientemente justificadas no pueda cumplir el mismo.) y excepciones
previstas en las normas comunitarias, y especialmente tiene competencias
para hacer frente a los incumplimientos del derecho comunitario. Así, la
Comisión dispondrá de poderes de carácter preventivo, como de poderes de
tipo represivo.
b. Poder de iniciativa legislativa y presupuestaria:
Por regla general, las decisiones y actos normativos del Consejo sólo pueden
ser adoptados sobre la base de una propuesta de la Comisión o del
Parlamento, lo que le otorga a ésta el monopolio de la iniciativa legislativa y
configura a la Comisión como principal impulsora de la acción comunitaria.
La Comisión posee también el poder de iniciativa en materia presupuestaria,
ya que ha este órgano se la impuesto la obligación de presentar antes del 1 de
septiembre el anteproyecto de presupuesto, con una previsión de los ingresos
y de los gastos.
c. Facultades decisorias propias:
La Comisión tiene facultades de decisión propias estrictamente limitadas a
los casos previstos por los Tratados. Tales competencias son de carácter
normativo (ej: reglamentos de aplicación) o ejecutivo (ej: la autorización de
medidas de salvaguardia).
d. Competencias de ejecución:
La atribución a la Comisión de competencias de ejecución de las normas
establecidas por el Consejo, prevista anteriormente como posibilidad, se
convirtió en regla general a partir del Acta Única Europea. Esta modificación
es lógica si tenemos en cuenta que la Comisión, a diferencia que el Consejo,
cuenta con una infraestructura administrativa suficiente para realizar la
ejecución administrativa –aplicación de las normas comunitarias a las
situaciones concretas– y a la ejecución normativa –adopción de normas de
desarrollo– de los actos del Consejo.
Ahora bien, el Consejo mantiene la competencia originaria en materia de
ejecución del derecho comunitario y puede someter a determinadas
condiciones la delegación de la misma a favor de la Comisión. La práctica
del Consejo en esta materia fue la creación de comités y comisiones,
compuestos por los comisarios, los cuales realizaban el trabajo base y
administrativo.
La proliferación y variedad de estos comités dificultaba la acutación de la
Comisión y dio lugar a la llamada “comitología” que se trató de resolver
mediante la creación de tres tipos de comités: los comités consultivos; los
comités de gestión; y los comités de reglamentación.
e. Competencias en materia de relaciones exteriores:
La Comisión entre otras funciones, negocia los tratados internacionales bajo
las directrices del Consejo y asegura las relaciones con otras organizaciones
internacionales.
El Consejo de la Unión Europea;
El Consejo asegura la inserción, representación y defensa de los intereses de
los Estados miembros en el sistema institucional comunitario. Su naturaleza es
ambigua, porque funcionalmente es una institución comunitaria a la que compete
adoptar la mayor parte del derecho comunitario derivado, pero su estructura
orgánica es de carácter diplomático, al estar formada por representantes de los
Estados miembros. Esta ambigüedad le confiere una cierta ambivalencia y marca
tanto su organización y funcionamiento, como las funciones que desempeña.
Su denominación también nos puede llevar a confusión por su ambigüedad,
es llamado de forma indistinta Consejo, Consejo de la Unión Europea o bien
Consejo de Ministros. Pero lo importante es no confundirlo con el Consejo Europeo,
anteriormente estudiado, pues son órganos de naturaleza y competencias
completamente diferenciadas.
El Consejo de la Unión Europea está compuesto por un representante de
cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno
de dicho Estado miembro.
Respecto a su funcionamiento, decir que el Consejo de Asuntos Generales se
encarga, no sin dificultades, de armonizar y coordinar las actuaciones de todas las
formaciones del Consejo. Haciéndose eco de estas dificultades, el Consejo Europeo
de Helsinki de diciembre de 1999 aprobó las directrices para la reforma del Consejo
y unas recomendaciones operativas, en las que se subraya la necesidad de reforzar la
posición del Consejo de Asuntos Generales para que resuelva las cuestiones de tipo
horizontal y asegure la coordinación política general entre las actuaciones de las
formaciones especializadas del Consejo, cuya proliferación se pretendía limitar. En
esta línea, en 2002 se redujo de veintidós a nueve este tipo de formaciones.
La Presidencia del Consejo es ejercida por rotación por cada Estado
miembro durante un período de seis meses, siguiendo el orden acordado por el
Consejo. Las necesidades prácticas han llevado a la Presidencia del Consejo a
desempeñar importantes funciones, tales como la convocatoria, elaboración del
orden del día y dirección de las múltiples reuniones del Consejo y del COREPER, la
búsqueda de compromisos entre los Estados a adoptar las decisiones más
importantes y conflictivas, y la representación de la CE en el ámbito internacional
conjuntamente con la Comisión. En esta última función, el Presidenta contará con el
apoyo del Secretario General del Consejo.

El Consejo es un órgano de “estructura ambivalente”, de un lado es una
Institución Comunitaria, que ejerce competencias comunitarias y está vinculado por
los objetivos comunitarios; de otro lado, sus miembros, al participar en la adopción
de las decisiones comunes, actúan en representación de sus respectivos Estados. En
consecuencia, su objetivo es armonizar los intereses nacionales con el interés
comunitario. Por ello, las competencias que le han sido atribuidas son diversas y
complejas, y entre ellas podemos identificar las siguientes:
a. Poder de adopción de decisiones:
Corresponde al Consejo, aunque de manera colegiado con el Parlamento, el
ejercicio de la función normativa, es decir, del poder legislativo, que se
traduce en la adopción de normas de derecho derivado comunitario de
alcance general. A partir del Tratado de Lisboa, se perfilará este poder de
codecisión, pues en la actualidad existen hasta cuatro vías de codecisión.
b. Competencias ejecutivas:
El Consejo es la institución que detenta el poder ejecutivo originario para el
desarrollo de sus actos, aunque, como ya se ha expuesto, se prevé, como
regla general, la delegación del mismo a la Comisión.
c. Poder presupuestario:
El Consejo adopta conjuntamente con el Parlamento Europeo el presupuesto
en el marco del complicado procedimiento presupuestario,
correspondiéndole la decisión definitiva en el ámbito de los gastos no
obligatorios.
d. Competencias en materia de relaciones exteriores:
La manifestación del consentimiento en nombre de la CE para obligarse
mediante tratados internacionales corresponde al Consejo, que puede,
además, controlar las negociaciones realizadas por la Comisión.
e. Cooperación en justicia interior:
En justicia interior el Consejo es el mayor responsable, pues coordina la
cooperación con los distintos tribunales nacionales y la política en materia
penal.
Respecto al sistema de votación del Consejo, debemos afirmar que es muy
polémico desde que se modificó en el tratado de Maastrich. Así, se adoptarán por
mayoría simple las decisiones de menor peso, por lo que su ámbito de aplicación es
bastante limitado. Serán las materias relativas a la aprobación de reglamentos
internos, estatutos etc. Mientras que por mayoría cualificada se adoptarán el resto de
decisiones, es decir, las más importantes y de mayor calado.

Cabe destacar que a partir del año 2014, tras la entrada en vigor del Tratado
de Lisboa, la toma de decisiones se modificará con respecto a la actual. Ésta se hará
por doble mayoría, por un lado se tiene en cuenta al los veintisiete Estados que en la
actualidad forman parte de la UE y por otro lado a la población de cada uno de los
Estado miembros. Inicialmente en el fracasado proyecto de Constitución europea se
barajó que la mayoría cualificada se estableciera mediante este sistema de la doble
decisión. Los requisitos eran que al menos el 50% de los miembros voten
afirmativamente al hecho de adoptar la decisión, y el segundo requisito consiste en
que esos 14 Estados miembros mínimos representen al menos al 60% de la
población del conjunto de la Unión. Este Sistema se ha modificado, ampliándose la
mayoría al 55% de los Estados y al 65% de la población. No obstante sigue estando
vigente en determinadas decisiones el requisito de la unanimidad para ser aprobadas.
Ello se exige en el ámbito de las materias institucionales (nuevas admisiones,
sistemas de ponderación de votos etc.). En todas estas formas se puede delegar el
voto.
El Parlamento Europeo;
Se trata de la institución encargada de la representación de los pueblos de los
Estados miembros y que aporta, por ello, la legitimidad democrática a la estructura
institucional comunitaria.
Las competencias atribuidas inicialmente al Parlamento eran muy escasas en
comparación con las del Consejo y las de la Comisión. A partir de las prerrogativas
que le recocían los Tratados, el Parlamento ha intentado, con éxito, aumentar sus
competencias a través de acuerdos con las otras instituciones y mediante la revisión
de los Tratados constitutivos. Ciertamente, “la historia del Parlamento Europeo está
marcada por la lucha de la institución por le aumento de sus competencias.”
a. Poder de deliberación general:
El Parlamento Europeo posee una competencia general para deliberar y dar a
conocer su opinión sobre todos los ámbitos de la actividad comunitaria. Las
modalidades de deliberación son establecidas por el Parlamento en virtud de
su poder de autoorganización. El resultado normal de esta competencia de
deliberación es la adopción de resoluciones con importante significación en
política.
b. Competencias de control:
El Parlamento ejercía inicialmente estos poderes con relación a la Comisión,
pero en la práctica se han ido utilizando, también, con respecto al Consejo.
Los mecanismos de información del Parlamento Europeo, semejantes a los
de los parlamentos nacionales, le permiten obtener de la Comsión y del
Consejo las informaciones que considera necesarias y expresar su opinión al
respecto. Los mecanismos de información más importantes son los
siguientes:

i. La formulación de preguntas a los miembros de la Comisión y del
Consejo, que pueden ser preguntas escritas, preguntas orales con debate o
sin debate y cuestiones formuladas en el tiempo de preguntas reservado al
final de cada período de sesiones.
ii. Discusión de los informes presentados por la Comisión, el Consejo y el
Consejo Europeo.
iii. Las comisiones de investigación.
iv. El examen de las peticiones presentadas por los ciudadanos de la unión en
ejercicio del derecho de petición ante el Parlamento Europeo que le
reconocen los arts. 21 y 194 TCE.
v. El nombramiento del Defensor del Pueblo, que se encarga de examinar las
quejas relativas a la mala administración en la actuación de las
instituciones y órganos comunitarios, según prescriben los arts. 21 y 195
TCE.
En cuanto a los mecanismos de sanción atribuidos al Parlamento para el
ejercicio de sus funciones de control, hay que señalar que se ejercen
básicamente respecto a la Comisión. El principal mecanismo de este tipo es
la moción de censura, que puede adoptar el parlamento por mayoría de dos
tercios de los votos expresados que constituyan mayoría absoluta, en
relación con la gestión de la Comisión, en cuyo caso los miembros de ésta
deben abandonar colectivamente sus funciones. Hasta el momento no ha
prosperado ninguna de las mociones de censura interpuestas contra la
Comisión. La séptima moción de censura presentada por el Grupo Socialista
por mala gestión y corrupción fue rechazada en enero de 1999, pero la
dimisión colectiva de la Comisión presidida por Jacques Santer en marzo de
1999 se produjo a raíz de un Informe sobre fraude solicitado por el
Parlamento Europeo.
c. Participación en el procedimiento legislativo y competencia en materia de
relaciones exteriores :
La participación del Parlamento en el procedimiento legislativo comunitario
se lleva a cabo mediante cuatro procedimientos distintos:
i. La consulta simple: cuando es un acto que trata sobre el ámbito
humanitario el Consejo tiene que solicitar un Dictamen del parlamento
europeo.
ii. Las decisiones en materia de cooperación: pues cualquier acto legislativo
que se lleve a cabo en el seno del Parlamento Europeo por parte del
Consejo, el primero podrá proponer enmiendas a dicho acto, aunque
finalmente el Consejo gozará del derecho de veto.
iii. La codecisión: el Parlamento en toda materia relativa a su poder de
codecisión con el Consejo, tiene capacidad para aceptar o rechazar
cualquier proposición, aunque no tiene capacidad para modificarla. Si
rechaza la misma no podrá adoptarse.
iv. El dictamen conforme: donde se reconoce al Parlamento su poder de
colegislar con el Consejo.
Respecto a este último procedimiento debemos mencionar que el Tratado de
Lisboa pretende estandarizarlo, así la idea es que exista de verdad ese poder
de codecisión. En segundo lugar debemos pretender que se intensifiquen los
contacto y la colaboración entre los tres órganos principales de la UE, el
Parlamento, la Comisión y el Consejo.
Otras notas modificaciones que conllevará la futura aplicación del Tratado
de Lisboa están dirigidas respecto a la iniciativa legislativa del Parlamento
no recaerá únicamente sobre la Comisión sino que desde el Parlamento
también emanarán propuestas legislativas. También destacar que se
pretenderá que exista una mayor colaboración con los parlamentos
nacionales. El número de miembros del Parlamento se cerrará en torno a los
750 parlamentarios, pues todavía no se ha asignado el numero de diputados
que elegirá cada estado.
d. Competencias presupuestarias:
Las competencias presupuestarias, que comparten con el Parlamento y el
Consejo, consisten básicamente en ostentar la decisión definitiva sobre los
gastos no obligatorios, la posibilidad de rechazar en bloque el proyecto de
presupuestos y su Presidente declara la aprobación definitiva del prepuesto.
El Parlamento es, por tanto, la institución codetentadora, junto con el
Consejo, del poder presupuestario, que ha sido utilizado por el Parlamento
como un instrumento fundamental para la defensa de sus pretensiones
políticas frente a las otras instituciones.

TEMA 26. EL PROYECTO DE TRATADO CO STITUCIO AL Y SUCESIÓ
DE LAS COMU IDAES EUROPEAS POR LA U IÓ EUROPEA COMO
PARTE DE SUS COMPETE CIAS

1. El proyecto de Tratado Constitucional y sucesión de la CE por la UE.
Tras la evolución y paso de las Comunidades Europeas a Unión Europea,
debido a la aprobación de numerosos tratados (Tratado de Maastrich, Tratado de
Ámsterdam, Tratado de Niza) el 29 de octubre de 2004 se firmó otro Tratado de
gran importancia para la evolución de la UE. Los jefes de gobierno de los países que
forman la Unión Europea firmaron en Roma el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa (TCE), cuyo proyecto había sido aprobado el 18 de junio
anterior. Este nuevo documento (conocido como “Tratado constitucional”),
reemplazaría dichos tratados y sería similar a la constitución de un país.
El TCE establece la posibilidad de que los estados miembros que lo deseen
puedan adoptar entre ellos disposiciones que le permitan avanzar más en la
integración europea, con la condición de que este proceso esté abierto a cada uno de
los estados miembros que manifiesten su voluntad de unirse a él.
El 12 de enero de 2005 el Parlamento Europeo aprobó una resolución por
500 votos a favor, 137 en contra y 40 abstenciones, en la que recomendó a los
Estados miembros que ratifiquen la Constitución.
Los objetivos del proyecto de una Constitución para Europa eran
básicamente los siguientes:
a. Reforzar las competencias legislativas del Parlamento.
b. Reforzar la capacidad legislativa del Consejo.
c. La presidencia del Consejo será permanente, en periodos de 2 años y
medio prorrogables una sola vez por otros dos años y medio.
d. Creación del cargo de ministro de Relaciones Exteriores de la Unión
Europea.
e. Cambio del sistema de voto establecido en el Tratado de Niza,
concediendo más poder a los países con más población.
f. La Comisión debía ser aprobada por el Parlamento.
Cuando se abrió el proceso de ratificación del Tratado, los noes de Francia
(29 de mayo de 2005) y los Países Bajos (1 de junio de 2005) paralizaron por
completo el proyecto de Constitución, inmiscuyendo a la UE en una gran crisis de la
que no consiguió salir hasta que en el primer semestre de 2007 obtuvo la presidencia
del Consejo Alemania.12